桂华 | 如何打破“基层减负越减越重”的怪圈

桂华

（武汉大学中国乡村治理研究中心）

这几日，接受了一位记者的采访，关于基层考核和形式主义的问题。恰好最近一段时间连续跑了几个地方，又是到了年底前后，各地都在忙碌地进行年终考核和年终检查。也在调查过程中，现场体验了几次乡镇迎检活动，以及第三方评估。

总的一个感受是：基层考核真严、工作考核真细、评估检查真多。一段时期以来，基层考核在技术上不断升级，造成基层工作越来越卷。

一、基层负担重的原因

细致而严厉的考核，是造成基层负担重的直接原因：

一是考核特别细。以县乡考核为例，过去一般是县“两办”主持年终考核，围绕着年初定下的主要指标展开，包括经济发展、税收增长、基层稳定等，这些是基层中心工作，考核项目不多，工作也比较客观，考核过程相对简单。

现在，很多地方采取千分制考核，考核项目特别多。造成考核项目特别多的直接原因是，基层普遍出现了部门和条线业务工作的“中心化”。

现在，很多县里的部门都对乡镇单独考核，这些考核贯穿在平时。比如，县某局委办的某个股室平时发一个表格到乡镇，如果填报不及时，就被扣分。这些考核贯穿全年，细化到股室。县里几十个部门的考核，汇总起来，构成县对乡的考核。

有些大的局委办提出重要工作，单独考核又特别细。这些几十个条线都比较细的考核，汇聚到乡镇就变得特别多。

县级部门和条线的工作中心化，使得业务部门也具有了类似“两办”的职能，成了协调、决策、考核部门，具有了调动全县资源的权力。这方面开先河的是扶贫办。很多地方县扶贫办在脱贫攻坚时期，演变成了全县调动资源的核心机构。

近年来，县级其他条线部门也在仿照扶贫办的这种做法，从业务部门变成了制定标准、下达任务、考核乡镇的权力部门。

县里那么多部门，每个部门都考核，每个考核都不能不认真对待。叠加起来，乡镇就变得特别沉重。

条线部门中心化，存在两个动力：一是提高本部门工作的重要性，实现了“行政揽权”；二是通过下发文件到位、通知到位、考核到位来完成“避责”。

二是排名问责很严。之前，县“两办”围绕中心工作进行的考核，不仅指标少，而且以达标考核为主。

比如，在地方政府最看重的招商引资这个工作上，年初县里定任务，乡镇有可能还与县里讨价还价一番，最后确定一个双方都觉的比较合理的指标数。年底再对照着年初的承诺进行考核，所有的乡镇都完成了就都合格，合格就是合格，合格就是考核通过。所有的乡镇都合格，是最让县里高兴的事情。做的最好的几个，再按照之前定下的规则，给与超额奖励或分成奖励，或是戴个大红花。

这种达标考核，目标是确定的，结果也是确定的。各个乡镇做好自己的工作就行了，不需要去天天琢磨隔壁乡镇。做的不好，有特殊情况可以解释，解释不通，认罚也心服口服。

现在采取的是排名。每项工作都排名。在中部某地调研，每个月民政局对乡镇火花数量也提前下指标，进行完成率排名。乡镇干部抱怨，一个月本地去世几位老人，是无法预知的，也是说不准的啊。这也要排名？！

排名的逻辑是，工作本身没个标准，下了任务之后，每个乡镇都要干，要拼命地干，否则就相对落后。问题是，十几个乡镇总有后三名。要约谈，要问责，还要在大会上做表态性发言。

不管工作做的怎么样，只要排在后面，就要被处罚。这谁受的了？所以就不计成本、不计代价，蛮干硬上，努力地卷别人，最后也把自己也卷地受不了。

实际上，考核就像考试，总是末尾淘汰，那是会把人逼疯的。县里的有些部门很多时候，就是让下边受不了。下边卷地越厉害，累计到县里，各项数据才绝对值高。县里到了市里，也就免得排名靠后被约谈。

排名被广泛运用于基层工作中，这是一种十分不合理的管理方式。

二、基层负担重带来的后果

考核这么严格，乡镇拼命地卷，带来的结果是：

一是资源被大量消耗。排名是眼前必须完成的。乡镇面对的中心工作又特别多，每个条线部门都不能忽视，于是，将各方资源动员起来，为了争取不当后三名，在所有的工作都投入主要精力，形成了内部挤压和消耗。

二是干部变得“假积极”和“假消极”共存。在乡镇，“假积极”是指承担主要责任的领导干部，包括副科级以上的干部，必须努力完成任务，才能避免被问责或是通过排名靠前而获得晋升机会。但是，这些资源投入很多时候仅仅是为了完成考核，与改进群众生活的关系不大，这种严厉考核排名带动的积极作为，是干部利己的积极。

还有占更大比例的乡镇一般干部，不承担领导责任，一方面是问责多，各项工作要求高，另一方面，很多做回应考核的工作，没有获得感，缺乏内在积极性。使得一些干部的热爱农业农村、关心群众的积极又被考核压抑了，就出现了“假消极”。

三是无法持续。排名靠后，往往就要求做表达性发言或被约谈。乡镇干部说，“绝对不会出现第二次被约谈”。也就是说，被约谈的乡镇领导，一定会使出最大力气将指标抬上去。通过高强度动员完成工作，不计代价的结果是在其他地方出现了代价或透支，使得工作不能持续。

三、为何要为基层减负

面对负担过重的问题，中央多次提出要为基层减负。基层执行的怎么样？

从实际情况来看，基层的负担依然还是很重。回到与那位记者朋友的讨论，他问道：如何通过减负，让基层更能干事创业。

结合乡镇情况来看，以部门业务工作中心为代表的上级要求多，是考核严和基层负担重的原因。每个条线部门都提出工作高要求，都督查乡村将工作不仅做好，还要做的漂亮，最好还能出经验成果。

四、减负积极主义为何效果不好

如何减负？存在两种不同的思路。

第一种，可叫做减负积极主义。也就是，通过减负来让基层完成更多的工作。

从基层情况来看，县里几十个条线部门将自己从业务部门变成监督部门之后，下达的“中心工作”已经很多，乡镇的负担太重是各种排名工作太多造成的。

在这种情况下，减负政策传达下去之后，有可能“减负”本身又变成了乡镇自己需要完成和证明完成的一项工作。如果是这样，那就严重偏离了政策要求，就变成了基层自我增加负担。

可能存在的一种基层工作“负向迭代”：刚开始时是工作做好达标即可；后来发展到，在细致的考核下，工作做完之后，还要通过做台账、拍照留痕等方式，向考核部门证明工作做完了做好，将“完成工作”变成了“完成工作+完成工作自证”。

如果县里采取减负积极主义，到了乡镇，就会出现进一步的负向迭代：不仅要做好工作，向考核单位提供完成工作的证明，还要提供材料证明是“低能耗”“没有负担”地完成工作。结果简直是成了形式主义的“平方”。

现在很多地方的县里，不仅成立考核办，督查办，还成立“效能办”一类的单位。效能办的职责大体可以理解为，指导和督促基层“高效能”地完成工作的办公室。前不久，佛山某乡镇公布8名躺平干部，就是“政府作风效能领导小组”审定的。

如此一来，证明高效能地完成工作，本身又变成了在“完成工作”和“证明完成工作”之外，另外一种更高的要求了。乡镇如何能证明自己是“高效能”，而不是很辛苦地在完成工作？

五、什么是减负消极主义？

还有第二种，可称作减负消极主义。

这是指，形式主义、负担很重已经是困扰基层的现实。减负本身因而就是当前工作要解决的最直接问题，减负就是目的本身。减负虽然最终是为了释放基层干部活力，但是，这是迂回之后要达到的间接目标。而不是将减负变成了工具，以成立类似“效能办”的方式推行工作。

减负消极主义，将减轻负担本身当做目的：

第一步是，让条线部门回归业务部门，条线工作要变成乡镇工作的支持和服务，而不是条线部门变成考核部门和行政权力部门。

第二步是，最紧要的是，不能事事采取排名。工作考核以达标考核为主，任务要聚焦，工作要有重点。如果每件工作都是中心工作，就一个中心也没有了。将群众服务好是所有中心的出发点，不能将出发点变成回应上级考核和承担部门转移下来的责任。

减负消极主义，采取的是迂回工作方式，虽然是以释放基层活力为最终目的，但是要通过迂回策略实现这一目的。

就是说，将减轻负担、减轻心里压力、反内卷、减少消耗、反形式主义本身当做目的。这些都是困扰体系有效运转的不健康症候。先将眼前的症候去了，让乡镇干部感觉轻松、不内卷、不消耗，才能够直面业务本身，也才能够去接触和了解群众。

乡镇工作何必要那么匆忙呢？现在国家涉农政策达到了史无前例的好，农村基层设施逐步完善，农民可以外出打工和进城，也拥有土地和房屋作为兜底。在国家政策的引导下，将乡村振兴一件一件地做，久久为功。

这种思路指导下的减负，是以沉下去和慢下来为实质内容。通过减少排名和扭转条线工作中心化，让乡镇干部慢下来，从考核压力和形式主义中解放出来，才有精力沉下去。

六、迂回工作思路导向内在活力激发

基层干部一旦沉入到村里，就会看到之前没有精力了解的群众真实需求，乡镇干部带着国家资源下村，去组织群众开展村庄公共品建设，以农民为主体，民办公助，做一件成一件。在此过程中，取得群众的信任和接受群众的点赞，就逐步积累出良好的干群关系，不仅将具体工作做好了，也极大地巩固了党在基层的工作基础。

站在基层干部本身来说，他们很多是出身农村，成长在本地。任何工作，只要是真正地从群众出发的，组织群众参与了，做完之后也一定会获得群众好评。群众不仅监督基层干部，也评价基层干部。基层干部也是普通人，他们也会有价值的事情过程中获得意义体验。

带着国家资源下乡的基层干部，在做好事和办成事中，收获信任、好评。还有比群众信任和点赞，让基层干部更加“积极”的激励吗？

减负消极主义，包括了一套迂回的工作方式，实施上：

第一步，将减轻负担本身当做目的。减负、降能耗，本身就是成绩。

第二步，基层被减负了，县里考核少了、不必要的条线任务少了，乡镇干部中的一部分人才有机会沉入到群众中去。刚开始下去的干部可能连群众不认识，相互之间也不信任，通过做事，就会逐步扭转局面。

第三步，做实事改变了干部的心态和体验，焕发出一部分干部的内在积极性，改变了机关作风，改善了工作推进的社会基础，这种氛围和工作基础慢慢地扩大，就变成了久久为功。

第四步，切实的乡村面貌改善，群众的急难愁盼被一个一个地慢慢解决，使得群众中的积极分子也被调动起来。群众越来越愿意参与到涉及切身利益的公共事业中去，群众就从积极分子占少数变成了积极分子占多数，工作基础越来越深厚。干部在接触群众中，也被教育和锻炼，干群关系变的浓厚，群众路线走向落地。党的政策变成干部组织群众建设美好生活的积极行动。

最终的局面是，群众中积极分子占多数，各项工作的社会基础坚实，干部提升了做群众工作的能力。这些叠加起来，还有什么好政策不能落地？还会出现基层“好事不好办”“好事办不好”“干部干群众看”的情况吗？

当然，这是理想状态。要实现这个理想状态，需要很多路要走，过程也不容易。但是，一旦实现之后，就真正变成了整个体系的高效能。

追求这种理想，重在第一步起点。第一步是为基层真正减负。中央提出了这方面的要求。沿着基层工作的正确方向推进，一件接着一件干，久久为功，最后才会有大功。

所以，减负要采取迂回的工作方法，把减轻基层负担本身当做目的去做。减负消极主义不是真消极，而走向内生积极性的起点和过程。

桂华，2024.1.6