桂华 | 业务部门变成不做业务的权力部门，乡镇必然忙死又背锅

桂华

（武汉大学中国乡村治理研究中心）

一、“忙、累、空”的乡镇工作状态 

下半年到一月份，陆续到几个地方调研，都是住在乡镇，访谈了多位乡镇干部，也近距离地观察当前的乡村工作。一个总的感受是，乡镇工作既忙累，又显得空转。

乡镇工作首先是忙。尤其是乡镇的领导干部，忙的是几乎是团团转。乡镇的科室站所负责人也比较忙。最忙的是乡镇党委书记和镇长，他们不仅是具体工作多，而且开会特别多。基层干部说，“不是开会，就是在开会的路上”。在乡镇调研期间，我们一般是提前几天预约与乡镇党委书记或镇长访谈，很多时候是谈了一会儿他们就得有紧急事情去处理。跟乡镇党委书记坐下来谈半天的情况不多。

其次，乡镇的工作比较累。除乡镇党委书记和镇长的事情多任务重之外，乡镇中的差不多上十位副职干部也很忙。这些副职干部各分管一部分工作，联系几个站所股室，是各个条线的具体责任人。

比如乡镇突然出现某群众到省城或北京信访，上面通知到乡镇后，由分管的副书记、主管的副镇长和负责信访工作的综治办主任一起解决。副书记和副镇长要拿出具体的工作方案，还要立刻处理好这样的突发事情。事后，如果引起上级问责督办，主管和分管的领导一般得承担责任。如果引发更加严重的负面后果，乡镇党委书记可能也得受处分。

乡镇副职干部既是领导，也是业务员。在副科级干部之外，还有乡镇几十号的一般干部。这些一般干部中除了少数年轻的股室站所负责人，比较积极之外，其他年龄较大的或是不追求职务晋升的一般干部，工作状态一般。他们以完成本分工作为主，不承担责任，也不容易被调动起来。还有一些刚入职的年轻干部，一方面业务不熟，另一方面，很多人计划着考走，这些年轻干部也很难承担重要工作。

在这种结构下，差不多十位的副职干部，以及少数几位有望提拔为副科级干部的股室部门负责人，就变成了完成乡镇工作的“中坚”力量：重要的业务工作由他们完成，上级下达的中心工作也需要他们牵头负责，村里出现了难题矛盾也需要他们解决。

所以，乡镇的副职干部也是比较累的。

乡镇虽然忙，也累，但是透过这些忙碌来看，似乎又在空转。在某农业大镇调查，全镇有15万亩多耕地，乡镇的农业农村条线只有4名人员。这4个干部主要的精力花在完成上级下派的各种报表工作中。以水利为例，这样大的一个乡镇居然没有一个专职水利员。当前乡镇虽然忙碌，但是很多工作又没有沉到基层，没有回应到“三农”的真实需求。

很多乡镇干部对村里和群众也不熟悉，比如，大部分的乡镇党委书记和镇长，除了少数时候与信访户接触之外，他们与其他普通群众接触的机会很少

乡镇工作忙且累，但是又显得空转，我们将这种状态概括为“悬浮的内卷化”，就是乡镇工作中投入的大量人力物力消耗是浮在乡村社会和农民需求之上的。打个比方，乡镇运转变成了水面上的一层油花。

二、乡镇到底在忙什么？ 

无论如何，乡镇工作比过去要忙很多。一些乡镇干部说，现在的工作压力比收农业税时还大。乡镇到底在忙什么？

结合调查时看到的情况，第一点是“空忙”，也就是饱受诟病的各种形式主义问题：包括文件多、开会多、检查多、大词概念多、迎接调研多、创建造点多、APP多，等等。

形式主义占据了乡镇干部的大量精力。不仅乡镇的形式主义多，村级工作也是如此。各个领域、各个行业都被形式主义所困扰。

从一些地区的情况来看，乡镇党政办每天接到的各种文件和通知估计得有几十份。这还不算各种工作群中的通知和表格下发。不仅乡镇干部，就是普通工作人手机上的各种工作群也让人烦恼。随意就拉个工作群，随意在群里“@所有人”，真是讨厌的很。

乡镇一年收到的文件、工作通知、报表加起来，恐怕有大几千上万份。

这么多的形式主义任务，肯定是让乡镇变成的空忙。

实际上，除了空忙和形式主义之外，乡镇承担的实际工作和实质责任压力，相比于过去，也是呈几何级增长。当前，乡镇在做的具体工作有哪些？

结合年前年后的几次观察来看，各地乡镇都在忙的工作有以下几件：

一是土地上的卫片整治。这个工作让基层十分头疼。上面卫片是如何比照的，乡村干部都不清楚，土地涉及的问题又复杂，牵扯群众广泛利益，还存在“二调”“三调”的变动。

据基层干部反映，“三调”结果很多与实际情况差异巨大，比如将基本农田划到了村庄内部，甚至是在两户之间的空闲宅基地上。这项工作要求十分严格，图斑下发之后，限期整改。在南方某镇调查，图斑整治涉及多处农房拆除，这些房屋建设成本几十万元，工作十分难做，基层干部与群众都不理解。中部地区的乡镇干部说，好几次带着图斑去现场勘查，发现要么是一座旧坟，要么是一块大石头，有时还定位到了河道中间。让人感到不可思议。

二是各种禁烧和环保督查。夏收秋收时节，乡镇干部在秸秆禁烧上严防死守，冬夜也要做好禁烧，一是防火，二是蓝天卫士会拍到。

在某地调研，当地老百姓要通过“烧火粪”（制作农家肥的一种古老方式），来为油菜苗培肥。凭我的记忆和经验，“烧火粪”是传统油菜种植方法的必要环节。恰好我们调研的这个乡镇，上级下达了整治“冬闲田”任务，要求乡镇完成规定的油菜种植面积。乡镇禁止老百姓“烧火粪”，又要求老百姓种植油菜，再加上过了季节，老百姓当然不会种。政府就要求村里花钱租田种油菜。油菜理应9月份种植，下达任务时都到了12月份。地方政府说这种种了就不打算收的是“绿肥油菜”，这样的任务下达，群众怎么会接受？

三是非粮化整治和撂荒地整治。南方一些乡镇通过引入社会资本流转土地来完成上级的任务下达。北方平原地区不存在耕地撂荒。耕地撂荒以山区为主，基础条件不好，农民不愿意种，基层政府也没多少办法。

四是农村人居环境整治。这是基层重点工作。国家推动农村人居环境整治是要改善农民的日常生活条件，理念是适用、节俭、有效的。不少地方将农村人居环境整治抬高到“美丽”，甚至发展“美丽经济”的标准，打造全域旅游示范带，花钱进行立面改造。一些地区在搞人居环境整治示范点建设时采取排名观摩办法，花费很大，也给基层造成了负担。

五是医保收取。调查时正好到了医保收取截止时间，各地乡镇都在冲刺。群众缴纳医保的意愿降低，市县将医保收取变成了行政任务，层层压到乡镇，对乡镇进行排名考核，落后的要被约谈问责。

列几个看到的数据：南方某镇12日23日统计的医保缴纳完成率是73%。排名最高的村完成比例是95.8%，排名最低的村刚过60%。排名靠前的几个村是有征地补偿的集体存款，由集体代缴覆盖一部分人口。北方某镇12月1日的乡镇工作推进表显示，全镇完成比例为62.25%，排名第一的村完成率是76%，最低的村是48.72%。中部某镇1月18日下发的“两保一险”征缴任务进度表显示，全镇医保收缴率为92.36%，排名第一的村为96.50%，排名最后的村为86.89%。

六是脱贫工作。2020年实现全面脱贫之后，乡村工作进入到巩固脱贫攻坚与乡村振兴的衔接阶段，要重点做好扶贫监测。每年乡镇要迎接国家检查和省级检查，基层称之为“国考”和“省考”。为了做好“国考”和“省考”，市县得提前做几轮自行考核。

扶贫监测和相关考核要求十分严格，基层投入了大量的精力。很多考核是由“第三方”完成的，考核过程很机械，乡镇必须对照几十上百项的考核标准，逐项准备工作。由于“第三方”抽检包括脱贫户、监测户和普通农户，基层就不止要做好脱贫户和监测户的工作，还要做好全部普通农户的工作。这个工作量有多大就可想而知了。

某乡镇2万多人口，建档立卡的脱贫户1200人左右，2023年确定监测户60多户、200人左右。为了做好脱贫监测，乡村至少得付出十分之一的精力。比如每年要进行两次全域大排查，全镇所有农户都要走到，要对每家算收入，填表格，然后排查出哪些农户有可能出现困难。2023年乡镇花了两个月时间，排查出5户纳入监测户。

就脱贫监测这项工作来说，200个监测人口、1200个脱贫人口，在全镇2万人中分别占比百分之一和二十分之一，他们在享受各项政策之后，还花去超过乡镇十分之一的精力。百分之一的人口与十分之一的精力，这是完全不成比例的。

乡镇还有其他几十项重要工作，如粮食生产、针对全体农民的公共服务供给、化解社会矛盾等，这些也都是重要工作。乡镇人力物力总是有限的，一个地方被挤占，必然是另外一个地方的投入减少。

七是创新创建。创新创建已经变成了基层常规工作，似乎一个乡镇如果拿不出创新创建的亮点，就代表工作做的不好。创新创建不仅是为了考核争优，也几乎变成了考核中的达标要求。基层工作哪有那么多新经验新方法，创新创建很多时候变成了没有必要的消耗。

八是各种应急。仅最近一点时间，各地都在搞消防安全检查排查，各种通知层层下来，乡村干部要制定方案、要宣传、要入户、还要贴标牌告示。还包括森林防火、烟花爆竹管理、信访维稳等。

九是迎接检查考核。年终县乡工作要结账，各种考核多，包括部门考核、专项考核、综合考核等。现在的考核越来越复杂，考核表格越来越长，指标越来越多。乡镇年终都在忙着迎接考核任务。

这是结合几个地方调研观察到的乡镇工作，有些工作是贯穿全年，有些是阶段性的。还有一些上半年的工作，比如防洪防汛防台，没有列入。乡镇的工作远不止上面几项。

上面九项都是一件也马虎不得的重要工作，并且每一件做起来都不容易。这些实际工作本身就不容易做，再叠加上各种形式主义要求，那就更难做。所以乡镇很忙碌。

三、条线部门凭什么下指令？ 

观察这些工作时，发现一个突出的现象。我们调查的几个乡镇虽然分布在南中北不同的省份，各地经济社会情况和民风民情差异极大，但是乡镇工作状态和工作内容却高度相似。也就是说，上面归纳的九方面工作，在南中北不同省份的不同乡镇都存在。

乡镇本来是最基层的行政组织，直接面对群众和乡村，乡镇工作理应最具有地方特色。乡镇工作形态与工作内容的同一性，反映当前基层工作逻辑的变化。

就这些重要工作的内容来看，乡镇要完成的工作几乎都是县里条线部门下达的。比如县里国土部门下达的卫片图斑、县扶贫部门下达的监测任务与检查要求、县农业部门下达的乡村振兴示范和人居环境整治任务、县应急管理部门下达的安全排查工作、县环保部门下达的各种禁烧任务，等等。

乡镇工作状态表明，条线工作越来越实现了下沉下压。

这背后是条线部门权力的变化。正如基层干部感叹的：乡镇工作彻底从“上边千条线，下边一根针”变为“上边千把锤，下边一根钉”。

从“上边千条线”变成“上边千把锤”，反映县乡治理体系的变化。具体来说，是条块关系的变化。

站在县级组织架构来看，县一级作为块块，除了党政机关之外，还有几十个局委办。这些局委办是针对具体业务工作设置的，可称之为业务部门。业务工作的开展要服务于块块的总体安排。

乡镇属于块块组织，乡镇受县级领导。过去乡镇工作围绕县级党委政府安排的中心工作展开，局委办等几十个条线部门也围绕着这些中心工作来开展业务工作。

从条线部门与乡镇的关系来说，县级条线部门的业务工作开展，要指导、服务和支持乡镇工作，条线部门负责的很多业务工作要下沉到村庄和群众那里去，需要乡镇的配合。

这是以块块为本位的条块关系。

而当前的县级各个条线部门与乡镇的关系发生了根本变化：条线部门从业务部门纷纷变成了下发指令的权力部门。

基层干部总结这个现象说：“原来的运动员都变成了裁判员，（县里的）信访局变成了信访统计局、招商局变成了招商统计局、经济发展局变成了经济发展考核局、环保局变成了环保督办局，业务部门都变成了督查考核部门，变得都不做实事，都很忙，都在忙着下命令、写文件。”

问题在于，这些局委办本身就是围绕着业务工作、技术工作和专业工作而设置的，当这些业务部门变成了权力部门和指令部门，业务工作却没有人去做。

通过指令、考核下达，原本属于条线部门的业务工作，转嫁到了乡镇。但是乡镇并没有能力完成这些工作。

举个例子。前几年某地发生了一起自建房倒塌，造成重大事故。之后，有的地方至少进行了两轮房屋排查，县住建部门要求对全镇几万栋建筑物进行全面排查，并给于鉴定结论。两次填报的系统还不一样。

县住建部门下达的这个任务乡镇必须完成。问题在于，乡镇只有几十个工作人员，且乡镇干部不是建筑师，连泥瓦匠都算上，乡村干部凭啥对农户的几万栋房屋进行鉴定。

县里的住建部门只下发工作要求，具体怎么完成却不管。

假设这是一份真正重要的工作，不做不行，那么县住建部门就要给出具体的工作方案：如何鉴定、人员怎么配备、流程是什么、资金从哪里来、特殊情况如何处理，等等。然而，这些涉及具体工作如何完成的部分，住建部门并不过问。他们作为主管部门，只定任务和做好督办。

任务到了乡镇，乡镇干部必须完成，要对每栋房屋做出定性，是否为危房，以及危房等级等。乡镇却不具备这个能力。不具备能力也得完成，要签字，录入系统，还要终身负责。

可是，乡镇真的有能力兜得住这么大责任吗？

这样的例子几乎成了基层工作的常态，县里的国土、环保、扶贫、应急、农业，都按照这个方式在做工作。

几乎所有的县里条线部门都学会了向乡镇下指令。条线部门凭什么能够向乡镇下指令？有两个原因：

一是县乡考核方式发生了变化。过去县对乡的考核是综合考核，围绕主要工作展开，由“两办”负责。现在县对乡的考核是汇总考核，每个条线部门都对乡镇具有考核权，所有条线考核结果汇总到县委县政府，构成乡镇年终考核排名的关键。各个条线部门掌握了考核权，将考核权变成了部门权力，实现自身从业务部门向权力指令部门的身份转换。

二是县乡工作机制。调查中问乡镇干部：“县级条线部门也是科级单位，乡镇也是科级单位，为啥条线部门指挥乡镇？”乡镇干部回答的很直接：“乡镇可以不听部门的，不过每个部门都有联系领导，乡镇能不听从联系部门的副县长吗？”

这种领导分管机制提升了部门的权力。反过来，部门在推行所有工作时都试图将分管领导拉上。最典型的是县一级各种工作领导小组特别多。每个部门都希望推动成立推进本业务工作的领导小组，条线部门负责人和局长担任领导小组办公室主任。这样一来，条线部门就变成了协调领导机关，条线部门就具有了调动全县资源的能力。

通过考核、联席制度和领导分管机制，条线部门变成能够指挥乡镇乡镇工作的权力部门。

四、当业务部门都变成了权力部门 

业务部门变成权力部门，打破了条块关系，也打破了长期以来形成的县乡平衡结构，这对基层工作带来了深刻的影响：

第一，出现了部门的扩张和部门的行政揽权。条线为了增加本部门的分量，会千方百计提升业务工作的重要性，其本质是尽可能多地挤占基层治理资源。每个县级部门都将自身工作变成了中心工作，基层出现了“中心工作泛化”。结果是，事事中心，事事都失去了中心，就啥也做不好了。另外，部门尽可能多地下文件、下指令，也是要做到避责。条线部门规定所有工作由乡村两级签字盖章，很大程度上是在转移责任。

第二，业务能力降低。乡镇本质不是业务部门，乡镇是接触群众和组织动员群众的机构。在所有的基层工作中，群众工作最重要。条线部门通过数不清的指令下达，消耗乡镇有限的人力物力，使得乡镇没有精力沉入到群众工作中。另一方面，条线部门将业务工作转嫁到乡镇，而乡镇又不具备这个能力，最终就造成了业务工作的落空。

第三，形式主义。各个条线部门都下达工作，乡镇没有能力真正完成，又不得不做，必然出现应付，有些工作光应付还不够，还得认真应付，要搞创建创新，结果就变成了形式主义加倍。

第四，业务部门成了官僚机构。业务部门不愿意下乡，这是因为深入田间地头肯定不如坐在办公室发文件和“@所有人”方便，那些原本定位为进行土地勘查、水利观测、农业技术推广的条线部门，从群众和一线中退出，工作都在办公室完成，成了官僚机构。

第五，群众不满意。县里的很多条线部门下发的指令不合理，比如各种“一刀切”的禁烧、禁养、拆除，名义是“为群众好”，问题是群众并未体会到好在哪里。条线部门下发指令，要求乡村干部必须完成，就出现了各种蛮干硬上，带来群众的不理解不满意。

其他，等等。

五、从部门工作来看基层减负 

如何为基层减负？仅从县级条线部门与乡镇的关系来看，可做如下工作：

第一，回归条线部门的业务性质。所有的条线工作都要经过县委县政府的统筹，条线太强，会造成块块权力的碎片化。条线部门不能单独考核，乡镇考核由县委县政府统一主持完成。

第二，推动条线部门自己下沉工作。条线部门承担业务工作，“三定”方案本身就是这么设置的，很多业务工作要由条线部门自己下沉到乡村完成，或寻求乡村配合完成，不能单纯下指令。

第三，打破部门利益和部门本位主义。当前的工作很多，不可能所有工作都齐步推进，要区分先后次序。站在乡村的角度看，群众工作、农业生产和增加群众满意度与社会稳定根基的工作才是第一位的。有些部门工作虽然重要，但属于长线工作，要慢慢抓，不能急于一时。

第四，反思综合执法下沉。观察了几个乡镇的综合执法改革，乡镇表面上是获得了执法权，实际上却承担了更大的责任，以及实际工作的很难开展。

简单来说，成立乡镇综合执法机构之后，县一级的国土、农业、环保、住建等条线部门不用再下乡接触实际情况了，这进一步让业务部门变成了权力部门。而乡镇最主要的工作方式做群众工作，有了综合执法机构之后，所有涉及管理的工作，都要依法按照繁琐程序展开，传统的以说服教育为主的群众工作方式消失了，乡镇干部在执法过程中与群众变成了“硬碰硬”，再碰到干部做工作，群众也会问“法律依据呢？程序呢？”“硬碰硬”执法所带来的干群关系变化，会重塑基层治理基础。

桂华，2024.2.1