“12万”并非高收入，但“个税”发挥了调节功能吗？
12万元以上收入者要求自行申报，实质是明确了自行申报的义务；而对12万元以下的收入者给予相应的主动申报义务“豁免”，却并非从法律上给予减税。
文/李宁
据媒体报道，国务院近日印发《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》提出进一步发挥税收调节收入分配的作用。健全包括个人所得税在内的税收体系，减轻中等以下收入者税收负担，适当加大对高收入者的税收调节力度。
个人所得税是调节贫富收入差距最重要的税种之一，也是我国“个税”的立法初衷。在当初立法时，由于我国收入来源单一，大部分居民依靠工资劳动取得收入，股权、财产性收益相对较少，所以在税收调节上将工资薪金作为重点对象。同时，由于工资薪金收入全国差异不大，所以在免征额（即“起征点”）等确定上，全国采取了“一刀切”的做法，以800元为扣除限额。之后，个人所得税历经改革，将起征点从800元提高到3500元。
现在，随着市场经济体制改革的发展，个人收入呈现多元化态势。除工资薪金收入之外，股权收入、财产性收入（房屋租金、房屋处置收入）以及其他非劳动所得成为人们的重要收入来源；特别是高收入者，工资薪金收入反倒成其次。
在这种情况下，我国以调节工资薪金收入为主的个人所得税制度，已经不适合经济社会发展需求，也偏离了当时的立法初衷，削弱了税收二次分配的功能。
当然，在个人所得税调节高收入者的纠偏方面，国家也在2006年确定了年收入12万元以上者自行申报的制度：自2006年1月1日起，凡年所得（11项所得）达到12万元以上的个人，不论是否已足额缴纳了税款，均应在当年结束后3个月内到主管税务机关办理纳税申报。
近日舆论所关注的“12万以上”为高收入群体者，也源自于此。然而，这里却需要澄清一个概念。官方并没有明文表示此为高收入人群，“12万元以上”对于税务部门来说，只是一种监控手段。我们可以通俗的理解成，12万是监控相对较高的收入者是否自觉申报纳税的窗口数字。
然而，这是否就意味着“个税”有效发挥了其二次分配的功能呢？
就12万元“以上自行申报，以下不自行申报”而言，其实质只是从征管上对12万以上收入者明确了自行申报的义务（目前个人所得税实施源泉扣缴，即有单位扣缴，个人并不主动申报），对12万元以下的收入者给予了相应的主动申报义务“豁免”，但并不是说从法律上给予减税。12万元以下收入者也要按照分类项目进行纳税，而12万元以上收入者则要自行申报，并通过申报检验其是否按照分类所得税制度缴纳了税款，这并不是说12万元以上就必须额外负担一部分税款。
由此看出，12万元以上申报制度，是基于分类所得税制度进行的调控，对于税务部门来说是一种监控手段。但这并没有从制度和分配机制上实现对高收入者调控的目的。
因此，对于个人所得税改革，必须回到“初心”，从调节分配功能的立法初衷来讨论改革。笔者认为，推进综合与分类相结合的个人所得税制度是制度性调控的基础，是已经形成共识的改革方向，特别将家庭支出、房贷、子女赡养纳入扣税范围，对于实现公平公正的调控目的以及税制本身的公平具有重要意义。
在此基础上必须考虑全国的差异性，避免“一刀切”。特别是对个税“起征点”和申报方式（按家庭还是按个人）义务的确定，要考虑中西部地区性收入和个体差异。在这方面，可以参照美国等成熟发达国家个人所得税调控的经验，赋予地方人大立法管理权，国家确定调整幅度，由各地人大审议确定，上报全国人大备案后执行等。其实，在认可地区性差异和个体的基础上，秉持减税原则，建立符合地区性收入分配实际，并且由地方人大选择确定的个人所得税制度，是未来切实发挥个人所得税“抽肥补瘦”宏观调控目的的重要方向。
□李宁（注册税务师）
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