美国联邦政府“关门”3天后重开，只因两党谁都不愿背锅 | 新京报快评

这是美国联邦政府40多年来第19次出现“拨款缺口”，但不是第19次引发“政府关门”，而是第8次。

       ▲美国白宫   图片来源：新华社

文 | 刁大明

1月22日晚间，在舆论压力和对中期选情正负影响的判断驱动下，美国国会两院两党再度达成一致，高票通过了在未来三周维持联邦政府正常运作的临时延续拨款立法。至此，延续三天的停摆困境得以暂时化解。

但考虑到临时拨款并未对童年入境暂缓遣返行动的存废达成妥协，财政立法破局、“政府关门”的警报理论上仍未彻底解除。

“40年来第19次关门”并不准确

时隔不到五年，美国联邦政府就再现了政府停摆的困境，甚至有人称“这是过去40年来，美国联邦政府第19次关门”。这让人不禁想问，美国为何如此频繁地让政府“歇业关张”呢？

要回答这个问题，首先需要理清许多概念。比如，为什么说是“40年来”？选择这个时间节点，原因在于当前国会在财政立法过程中扮演关键角色的现行体制，是由1974年《国会预算与扣留控制法案》得以确定的。

如果以过去40多年为维度的话，美国联邦政府的确已经出现过了19次“拨款缺口”（funding gaps），即拨款到期后，仍无法通过立法达成全财年拨款或临时延续拨款的情况下，必然导致的支出缺口情况。

不过，“拨款缺口”并不一定意味着“政府关门”（government shutdown），直到1980年时任总统卡特作出要求联邦政府非核心机构暂时停摆、员工无薪修改的决定之后，两者才产生了一定的必然性。

换言之，2018年年初这三天的“关门”，是美国联邦政府40多年来第19次出现“拨款缺口”，但却是第8次引发“政府关门”。说第19次关门，是不确切的。

 ▲美国国会  图片来源：新华网

时间紧任务重，国会两院压力山大

进一步讲，无论是“拨款缺口”还是“政府关门”，其背后的主要原因，都是国会两院两党没有如期走完1974年《国会预算与扣留控制法案》设计好的路线图，又在临时延续拨款的补救环节遭遇了破局。

目前，美国国会的财政立法过程大概分为三大环节，即预算、授权与拨款。“预算环节”要求确定整个财年支出的总体计划。一切的起点是，总统要向国会提交、并公诸于众一份总统预算报告，详细阐明总统及其行政部门的支出需求。

在参考总统预算报告，以及国会预算办公室等机构提供的其他信息之后，国会两院各自的预算委员会开启预算程序，最终的结果是国会两院审议通过所谓的“预算决议案”。

在“预算决议案”所确定的大框架下，国会各政策委员会会继续推进所谓的“授权环节”，其实就是在本政策领域内“立项”，比如我们热议的夹带着涉台内容的《2018财年国防授权法案》，其实就是这个环节的“产品”。

在预算框架下完成授权立项之后，国会财政立法才会进入“拨款环节”，即最终确认决定具体哪些项目将得到国库多少拨款。拨款立法往往有12个分立法组成，由两院拨款委员会各个分委员会负责。

由于总统往往要在2月初提交总统预算报告，而新财年将在10月1日开启，这就意味着如此反腐倡廉的立法环节，要在大概8个月内完成，又加之通常会被用于休会、做选区工作的几乎整个8月，其立法时间不足7个月。

时间紧、任务重，无形中给国会两院的工作进度制造了极大的压力。而与这些可以预见的压力相比，持续加剧的极化党争，正在让其中的每个环节都步履维艰。

 ▲美国国会   图片来源：新华网

“拨款缺口”背后的两党之争

仅考察美国国会官方网站上列出的1998财年以来将近20个财年的立法情况，不但无一如期完成财政立法，而且也出现了马拉松式的胶着情形：2001财年竟然经历了21个临时延续拨款，而2017财年全覆盖正式拨款在2017年5月初即该财年已开启7个月后、经过三次延续才正式落地。

如此将“拨款缺口”时段逐渐拉长、导致财政立法陷入微妙而脆弱状态的背后，显然还是美国民主党、共和党的纷争不休，已经完全折射为在政府支出的向度与程度上的巨大分歧。甚至一旦无法及时形成任何程度上的妥协，在多次延续决定或者长时间“拨款缺口”情况下，发生破局的概率之高可想而知。

虽然近几年的经验表明，两党在民意“各打五十大板”的压力下往往都不情愿担负“政府关门”的政治责任，从而更愿意尽可能妥协。但这其中似乎也在潜藏着一种张力，即舆论压力与政党诉求在同一维度但相悖方向的状态对立法者的撕扯。

任何人都不可能保证这些国会议员们永远保持平衡，而一旦失衡，“关门”的是联邦政府，而失信的却是美国政治体制。

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编辑：与归  实习生:杨林鑫 李瀚伟  校对：陆爱英

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