吸纳性治理新策略：乡村精英“任务型乡贤”打的是基层治理中的硬仗

华南农业大学学报(社科版)

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对于中国农村基层治理主体的探讨一直是农村研究的核心问题。近些年来，随着农村市场化经济的快速发展，农村社会结构发生了很大的变化。作为在市场经济环境之下生成的农村精英——“乡贤”群体开始在各地涌现。更进一步分析，乡贤主要产生于我国东部发达地区的农村之中，并通过“乡贤参事会”、“乡贤理事会”等一些社会组织形式参与到乡村治理与农村发展之中。随着精准扶贫、乡村振兴政策的推进，“乡贤”在经济发展水平较低的中西部欠发达地区也开始出现，地方政府在精准扶贫、乡村振兴的实施过程之中也在纷纷探索与建立乡贤参与乡村治理的模式。但是，这种为了完成自上而下特定治理任务的乡贤与村庄自发内生的“富人治村”存在很大的差异。这种在乡村振兴、资源反哺农村背景之下政府打造的乡贤工程与传统乡贤和农村内生性新乡贤的差异表现在哪里？本文主要通过对我国西部H县地方政府“做乡贤”的考察，提出了“任务型乡贤”的概念，并深入探讨了乡村振兴背景之下政府主导精英再造的发生机制与运作逻辑。

H县地处陕西省南部的秦巴山腹地，集革命老区和集中连片特困地区于一体，户籍人口31万。目前该县共有建档立卡贫困户18127户49770人，贫困发生率18.9％，贫困深度深，全县计划2019年脱贫摘帽，脱贫攻坚任务十分艰巨，由于H县是传统农业大县，该县同时又是乡村振兴战略实施的重要区域，所以H县可以算作是中西部欠发达地区的代表，呈现出与东部利益密集型地区完全不同的特征。2018年11月至12月，笔者及其团队在H县开展了40多天的蹲点参与式调研，重点关注了当地目前正在推行的“321治理模式”。在2014年H县综治办会同该县S镇党委政府在深入村组、院落、农户调研的基础之上最早探索了“三线式联系”群众工作法，而且当时主要是运用在综治维稳方面。由于效果良好，2015年开始在全县范围内推行“三线两化”基层社会治理模式，从综治维稳工作开始拓展到整个社会治理领域。2016年在此基础之上增加了平台化的运作机制，也就是开始推行“三线两化一平台”基层社会治理模式。最后到2017年才最终形成了比较完善的“321”基层治理模式，其主要目标从综治维稳开始转向了脱贫攻坚以及乡村振兴。该治理模式在2019年6月入选农业农村部首批推介的二十个全国乡村治理的典型案例，并作为成功经验在全国范围内开始推广，成为依托地方文化和当地民情，创新探索党组织引领下多元治理体系的代表，从典型性上来看此案例十分值得挖掘。

乡村振兴治理主体的供给与再造

治理任务与治理主体之间有着密切的关联，韦伯认为，行政任务在数量上的扩展、性质上的变化，是行政官僚化产生的重要基础；一般意义上的科层组织只能够承担常规化的治理任务，对于非常规任务则需要主动成立以解决问题为导向的“任务型组织”。治理任务影响着治理结构、治理规则以及治理主体的形成与发展。与传统意义上各个部门严格遵循等级、规范而各司其职运作的科层治理不同，中国目前的基层治理过程之中呈现出一种“任务型治理”的特征，在任务完成之中所依靠的治理主体也与之前相比发生了很大的变化。

1.“任务型乡贤”产生背景：

从“软任务”向“硬任务”转型

第一，就治理任务本身来说，中国基层治理任务面临着从“软任务”向“硬任务”转化的趋势。比如扶贫工作原本在地方治理之中是处于边缘位置的“软任务”，而地方政府对其相应采取的是“弱治理”的逻辑。但是自2013年提出“精准扶贫”之后便与全面建成小康社会目标相勾连，对脱贫攻坚考核实施最为严格的“一票否决”，建立了党政一把手脱贫攻坚工作责任制，“五级书记”抓扶贫。地方政府对于扶贫工作的治理逻辑开始向“强治理”转换，大量资源和人员都被投入到脱贫攻坚任务中。

第二，就治理结构与治理主体而言，税费改革之后国家权力在乡村社会的退出直接导致乡村社会治理的真空，农村、农民与国家之间的关系变得不再那么紧密，基层政权越来越“悬浮”，国家对于农村社会的控制能力大大弱化。以至于当精准扶贫、乡村振兴政策开始实施之后，大量的资金项目开始输入农村，乡土社会却难以找到相应的组织以及主体来有效承接与应对，各地纷纷出现了项目落地与分配性难题。

第三，在具体的治理策略方面，尤其是精准扶贫以来，基层的治理策略也出现了以下调整：一方面，地方政府采取了“干部包村”、“下派第一书记”、组建“扶贫工作队”等各种嵌入性治理方法，国家治理重心开始下移；另一方面加强了对村干部的管理，强化了基层组织的建设。为此有学者提出精准扶贫以来基层政权出现了“下沉”的趋势。

在乡村振兴、脱贫攻坚的背景之下，H县面临着2019年脱贫摘帽的政治压力，也就是意味着面临2019年需要使全县49770建档立卡贫困人口全部脱贫的“硬任务”，仅仅依靠科层体系内部的动员显然是远远不够的，这就需要动员更加广泛的社会力量投入到脱贫攻坚这场战役之中。

2.“任务型乡贤”的组织、构成与来源

H县原有的扶贫人员主要是地方政府在精准扶贫之后所打造的“四支队伍”，即第一书记（兼任驻村工作队长）、驻村工作队、镇办包村干部以及村“两委”成员。脱贫攻坚以来，H县扶贫治理任务数量增加以及难度加大，但是扶贫干部的数量并没有随之增加，再加之他们也都有原单位的本职工作，所以仅仅依靠下派干部以及科层内部的动员形式并不能够及时回应贫困户的所有问题与需求。按照H县目前推行的“321”治理模式，“三线”人员构成了基层治理的主体，并建立了“三线联系”群众的新工作方法，即：第一，镇党委抓支部、党支部抓党员，党员联系群众为一条线；第二，镇人大主席团抓代表小组、代表小组抓人大代表、人大代表联系选民为一条线；第三，镇政府指导村委会、村委会抓中心户长、中心户长联系村民为一条线，以上三条线纵向延伸到底。由此，农村党员、人大代表以及中心户长所共同构成的“任务型乡贤”从人员配置上破解了联系服务群众覆盖不到位以及脱贫攻坚力量不足的难题，构成了H县脱贫攻坚和乡村振兴最基本、最基础与最稳固的力量，形成了镇、村、户三级网络无缝对接，全方位、全覆盖联系服务贫困户的新模式。

3.精准选派与“联帮机制”

在选配的标准上，“三线人员”中的党员以及人大代表这部分既有的制度性精英比较确定；对于中心户长为主的非制度性精英主要推选的是那些公道正派、热心基层和群众工作、具备一定的履职能力并能够宣传发动群众、积极主动参与村级事务以及善于调解矛盾纠纷的村庄内生性权威和精英。这些“三线人员”被推选出来确定之后与之相应地匹配有明确的职责任务。政府通过推动这些“任务型乡贤”与贫困户之间构建起了“联帮机制”。与“包帮机制”的区别是“联帮机制”主要侧重于政策的上传下达以及信息的搜集，因此“联帮”的人数也远远大于扶贫干部正式“包帮”的数量。每名“任务型乡贤”按照20~30户、20~120人的规模来联系群众，更加突出其服务性。作为“任务型乡贤”的三线人员在所承担的职责任务上，分为“共性任务”与“个性任务”两个方面，并且任务会根据每个时期的中心工作调整而随之发生转换。

4.指标化、数量化的考核方式

在对于“三线人员”的考核评价方面，目前按照“精神奖励为主、物质奖励为辅”的原则，县委、县人大、县政府每年评选表彰一批优秀“三线”人员，并发放一定数额奖金。无论是奖励还是考核都采取的是指标化、数量化的方式，例如T镇对于“三线”人员调解矛盾纠纷采取了“一案一补”，根据所调解纠纷性质的不同（简易纠纷、一般纠纷、复杂纠纷）而补贴的标准不同。“三线”人员的年度考核由各镇组织实施，乡镇每年抽调镇联村干部、村“两委”干部组成考核组，采取调查走访、现场检查、核实资料、民主测评以及组织评价的方式对其进行考核。对于那些考核优秀等次的“三线”人员，受到表彰的同时也会被纳入到村两委班子后备干部的重点培养范围，特别优秀的甚至可以直接提拔使用。对于不能够及时完成工作任务的村和“三线”人员，进行批评教育和限期整改，整改不到位的，予以警示提醒、通报批评，连续2次被督查通报的实行“一票否决”，取消年度评先评优资格，构成违纪的给予纪律处分；对拒不履职的人大代表，视情节依法罢免其代表资格。

“任务型乡贤”的

运作机制及其影响

H县推行实施“321”治理模式两年以来，取得了良好的社会治理效果。在治理主体方面，作为三线人员的“任务型乡贤”有效弥补了扶贫力量不足的问题，构成了脱贫攻坚和乡村振兴的最稳固的一线力量，打造了一支永远不走的脱贫队伍；在社会稳定方面，脱贫攻坚领域矛盾化解率达到98.3％，群众到县来信来访总量也大大下降，基本实现了群众纠纷矛盾在村庄内部在地化解决的治理目标；在经济发展方面，2018年上半年H县在全省县域经济综合检测评比中，也有了很大的提升，排名由2010年第72位跃升到了第43位，全县全年4435户15737人脱贫退出。以“任务型乡贤”作为主体的“321”治理模式能够发挥良好的治理功能主要是通过以下运作机制来实现的：

1.网格化与精细化的管理机制

由“三线”人员所构成的“任务型乡贤”首先按照“网格化”的管理机制进行运作，以村（社区）为单位设立有一、二、三级网格，并做到了全覆盖，所有的人和事都纳入到网格之中，做到管理的无盲区。精细化的治理机制不仅能有助于实现治理目标还有助于构建全民共享共治的社会治理格局。其次，这些“任务型乡贤”采取精准划分、精准实策的精细化运作逻辑，实现了治理精细化与服务精细化的双重结合。在日常工作之中，实行分类治理，将群众按照历史背景、经济收入、利益诉求、家庭结构等不同情况分别划分为放心户、关心户和连心户三类，并形象的标注为“绿、黄、红”三种颜色，在实际工作中“三线”人员需要对后两类的关心户、联心户经常走访、重点关注和联系帮扶。贫困人口、留守人口、残障人士和有服刑或刑满释放人员的家庭被定为连心户，特别是将全县18127户贫困户全部纳入连心户范畴，实施一对一包抓帮扶，掌握他们每户的实际情况，因户施策、精准管理。“三线式”联系纵向到底与网格化管理横向交织共同构成了精细化的治理模式。

2.任务化的目标责任机制

与以往科层体系内部基于“责任—利益连带”为主要特征的目标管理责任制度不同的是，在“321治理模式”的管理之中则遵循的是任务化的目标责任机制，尤其是围绕目前所开展的“硬任务”，而不是以规则为导向。作为网格长的“任务型乡贤”在涉及任何具体问题的时候都可以根据事件的性质与重要程度来第一时间来选择对接相应的部门和领导，而不是受到条块限制与科层损耗，也可以避免出现由于权责不清晰而出现无人负责的问题。任务化的目标责任制是一种十分机动灵活的实践机制，可以根据治理任务的不同而随时发生转换和位移，它已经从最初的社会治安、综治维稳转移到现在的脱贫攻坚与乡村振兴，后续还有可能应用到农村扫黑除恶、环境治理等艰难险重的治理任务上来。

3.平台化的运作模式及其影响

作为“三线”人员的“任务型乡贤”在网格化、精细化、任务化的运行逻辑的基础之上，H县采用平台化的运作模式使其能够发挥到最大的作用。所谓平台化运作主要是通过搭建治理平台来打破部门界限实现资源整合的目的。H县打造了由村党支部、村民代表大会、村委会、村监委会、村级经济组织、村级社会组织所组成的“六位一体”村民自治平台。在平台化的运行过程之中，各个领域的具体问题都能够快速对接到相应的治理主体精准对接。H县在群众自治中推广“互联网+”的新方式，运用“手机+党支部”平台、建设高效信息系统；县上还投资100余万元建立了村级自治信息平台和大数据系统，推动与县镇平台对接，资源共享，打通信息服务“最后一公里”。

第一，在乡村文明方面，在法治社会建设的背景之下强调德治的作用。H县的“任务型乡贤”以村委为单位，组织群众制定村规民约，逐户签订守约承诺，用村规民约引导约束群众，培育文明新风。第二，在经济发展方面，探索贫困户与现代产业衔接机制。H县大力发展经济社会组织，将贫困户吸纳和嵌入到市场经营主体之中参与产业发展和进行利益共享。第三，在社会治理方面，积极开展民主协商。一方面依托村民大会、村民代表大会、村民代表会议等正式组织作为载体，建立和完善村级民主协商议事制度。吸纳有公心、有权威的退休干部、老党员和群众代表等，广泛开展民主协商，对于协商形成的意见建议，村党组织即时召开会议研究，分类交办。另一方面拓展普通群众非正式化的参与渠道，积极开展“两说一商”即通过干部说法说政策、群众说事说心声以及大事要事民主协商的办法扩大了基层民众的参与途径。

吸纳性治理的新策略：比较视野

理性官僚制与复杂治理环境之间的失衡是“任务型乡贤”产生的根源。面对乡村振兴以及脱贫攻坚繁重而艰巨的治理任务，仅仅依靠国家正式的科层化治理体系显然难以应对这些治理增量，即便是通过科层内部动员和采取干部下派、工作队、第一书记等“权力下沉”的策略仍然难以有效实现既有治理目标。所以H县通过实施“321治理模式”构建了以农村党员、人大代表和中心户长等为主体的“任务型乡贤”，将农村之中的多元精英主体纳入到了社会治理的大框架之中进行有效参与。从理论上来讲，这是一种吸纳性治理的新策略，不同于之前农村治理之中仅仅依靠两委干部作为治理主体，而是将多元社会精英都吸纳到应对脱贫攻坚、乡村振兴等“硬任务”上来。金耀基最早提出了“行政吸纳政治”用来解释英治时期香港的政治体制，之后“行政吸纳社会”、“政权吸纳”、“体制吸纳”、等类似的概念被纷纷使用。但是在本文所描述的案例之中，党员、人大代表以及中心户长等基层精英自始至终并没有被纳入到国家正式的科层体制之中，而仅作为基层治理主体来应对和完成自上而下的治理任务，即使也有相应的考核与激励措施，但是作为“三线”人员的“任务型乡贤”并没有被完全正式化。所以从这个角度来看，H县对于农村精英再造的过程属于“治理型吸纳”或是“吸纳性治理”的类型，也就是在国家的主导之下吸纳农村精英参与到国家的特定治理任务之中，并伴随着任务的产生而被组织起来，采取“半正式化”的方式对其进行管理与考核，但是却始终没有将其正规化与体制化。

国家权力对于基层社会的控制并不一定需要国家正式人员的嵌入或者将基层民间权威正式化，而是采用半正式化的“吸纳性治理”的策略，这样一方面既能够在面临具体治理任务的时候自上而下迅速贯彻国家意志，另一方面又降低了治理成本，有效避免了基层治理的内卷化困境。构建“任务型乡贤”参与基层治理的方式呈现出以下三种新的特征与变化趋势：

第一，从宏观的治理结构上来看，伴随着国家资源向农村社会的输入，国家的权力也开始向农村渗透与回归，与此同时基层社会所承担的治理任务也随之加重。一方面国家正式的工作人员数量不足，难以应对日益复杂的治理形势；另一方面作为“双重角色”的村干部也不一定能够完全贯穿国家的治理意志。所以宏观治理结构的变化需要重构和吸纳新的治理主体以应对和完成自上而下繁重的治理任务。

第二，从微观层面的治理规则出发，在乡村振兴与农村治理现代化的过程之中现代化的治理规则与传统的治理理念并不完全冲突和矛盾。一方面国家所提倡的治理规则已经从之前的“简约治理”转向了越发复杂化、精细化的治理，在乡村治理领域实现了从“总体性治理”向“技术治理”的转型；但是另一方面，传统的治理元素与现代化的治理规则之间呈现出耦合性并存的趋势，也就是很多传统的治理理念本身是有助于国家治理任务的完成与治理效率的提升，“任务型乡贤”就是通过对于传统治理经验（村规民约、农民组织）的借鉴而产生了良好的治理效果。

第三，从治理目标及其最终的效果来看，当脱贫攻坚、乡村振兴等国家的任务目标与农民的需求目标高度一致的时候，国家对于农村精英的吸纳与再造不仅没有产生负面的治理效果，反而从一定程度上激活了村民自治，激发了农民参与村庄治理的活力。目前H县全县共成立农民专业合作社260余个，互助资金协会54个，志愿者服务队180余支，红白理事会50余个，其他类社会组织100余个，他们积极主动参与社会治理和经济建设，拓展和深化了村民自治的内涵和外延。

再进一步分析，如果将“任务型乡贤”与历史之中的传统乡贤、“新乡贤”进行纵向比较的话，这三者在构成主体、产生环境、权威基础、治理模式以及具体运作逻辑等方面存在根本性的差异（如表1所示）。

首先，在产生环境与构成主体方面来看，传统乡贤诞生在乡土社会之中，在“双轨政治”的背景之下，构成主要是士绅，具体包括退休官员或者官员亲属，或者是受过简单教育的地主。新乡贤产生在快速流动的市场经济环境之中，其主要构成既包括作为制度性精英的村干部群体也包括非制度精英的“有资财、有知识、有道德、有情怀”并且能够对农村政治经济生活有所贡献的贤能之人。“任务型乡贤”的产生主要是由于基层治理任务的加剧以及为了更好地完成治理任务国家权力开始向农村社会渗透并伴随的是国家治理重心下移的趋势，作为“三线”人员的农村党员、农村人大代表以及中心户长多元主体共同构成了“任务型乡贤”。

其次，在权威基础以及治理模式，传统乡贤的合法性权威主要来自于对作为正统思想的儒家知识与伦理的垄断以及通过宗族、关系、经济等对于村庄普通成员形成的庇护。不同于传统乡贤，具有一定经济基础的新乡贤主要是通过经济带动、道德示范以及政治方面的参与等来逐渐建构了属于自己的权威。“任务型乡贤”的权威不仅来自于自下而上的民众承认，更重要的还需要基于为完成特定治理任务的上级政府的确定与认可，所以它是一种行政主导之下上下互动的“半正式治理”模式。

最后，在具体的运作逻辑上，传统乡贤正如杜赞奇所说的那样依靠的是“权力的文化网络”，新乡贤参与乡村治理则主要依靠的是一系列正式与非正式的制度，比如对于村干部这类制度性精英依靠村民自治框架下的村两委会制度来正式参与村庄治理，而非制度精英的新乡贤则依靠各种“乡贤理事会”、“乡贤参事会”、“乡贤工作室”等非正式社会组织的形式参与到乡村治理的过程之中，最终在村庄公共事务之中贡献自己的力量与扩大影响。而“任务型乡贤”则主要是以国家治理任务作为自己的行动导向，一切以完成上级任务作为目标，并构建了一个复合化的治理平台，这是一种行政主导之下的复合治理而非参与式的新型治理种类。

“任务型乡贤”与治理有效

十九大报告中明确指出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。我们认为，传统的治理方式与治理现代化不必然完全冲突，二者很多情况之下是并行不悖的。提到基层治理主体，我们经常陷入二元对立的争论之中，要么提倡将其转变国家代理人，向正规化与行政化转型，要么坚持乡村精英作为村社共同体的“当家人”应该回归到传统的简约治理模式。但是无论是正式化“代理人”还是非正式化“当家人”都不能够完全适应当下治理任务日益繁重和复杂化的基层治理现状，所以国家主导打造了以“任务型乡贤”作为主体的“半正式化治理”模式，一方面能够有助于政府治理任务的贯穿与完成，另一方面也可以及时回应底层民众的需求。“任务型乡贤”在保证完成治理任务实现治理目标的同时既能够降低治理成本、提高治理效率，同时促使国家的基础性权力得到很大提升。

任务型乡贤是既不是纯粹自上而下的行政干预与行政吸纳，也不是完全自下而上的民主参与和士绅自治，而是在面临硬性治理任务之时在国家的主导之下而通过治理吸纳与整合农村精英共同参与的“半正式治理”模式。H县以“任务型乡贤”为主体的“321”治理模式代表了一种基层治理的新趋势，即都是通过加强基层党组织领导的同时吸纳社会力量参与到基层治理的过程之中，实现了社会协同和治理重心的下移，从这个角度来看此案例也具有很大的普遍意义和应用价值。

本文的理论贡献主要是对于乡村精英——士绅、新乡贤研究的拓展，提出了“任务型乡贤”的概念，用来解释与分析在治理任务加剧的情况之下中西部地方政府的精英再造与吸纳性治理的行为逻辑。最后，我们需要指出的是无论是脱贫攻坚还是乡村振兴，这都基于国家的任务目标与民众的发展目标高度一致，任务型乡贤才能够发挥巨大的作用，实现了“治理有效”的目标。但是当国家自上而下的治理任务与民众自下而上的需求发生不一致甚至是冲突的时候，嵌入在乡村内部的“任务型乡贤”是否还能够继续发挥有效的代理作用？这一点值得进一步观察研究与深入探讨。

文章摘编自《“任务型乡贤”与乡村振兴中的精英再造》，作者：许汉泽, 徐明强。原文载于华南农业大学学报（社会科学版）2020年第1期【农民问题】栏目，有删节。免费下载全文请点击下方“阅读原文”。

作者简介：许汉泽（1989—）,男，河北石家庄人，南京航空航天大学人文与社会科学学院讲师，主要研究方向为农村发展与管理。E-mail：[e-mail]

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