周科：全国首例检察机关提起的以行政机关为被告的环境民事公益诉讼案诞生记
无锡中院执行指挥中心主任
四级高级法官
周科
（2022年10月，入选“无锡法院审判业务骨干人才”，详见链接）2015年5月，某区市容局将部分生活垃圾交由徐某处置，徐某等将2000余吨含有重金属的生活垃圾倾倒至某河岸边，造成周边环境严重污染。某区法院作出判决，以污染环境罪判处徐某等有期徒刑、并处罚金，追缴违法所得。刑事判决生效后，无锡市人民检察院提起环境民事公益诉讼，除了追究刑事责任的徐某等外，还要求某区市容局等承担涉案环境污染的应急处置费用、环境修复费用等200余万元。
《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第26条规定，负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现，原告申请撤诉的，人民法院应予准许。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第19条规定，民事公益诉讼案件审理过程中，人民检察院诉讼请求全部实现而撤回起诉的，人民法院应予准许。
基于上述规定，“诉讼请求全部实现”是环境民事公益诉讼中准许原告撤诉的法定依据，但如何认定“诉讼请求全部实现”，司法解释没有作更具体的规定。如果法院需要对“诉讼请求全部实现”进行司法审查，那么就要注意，审查的具体标准是什么？需要实现什么目标？要通过设置哪些程序来实现这个目标？
在本案审理中，我们研究认为，“诉讼请求全部实现”司法审查的具体标准是：环境修复目标已经实现，以及杜绝环境侵权再次发生的可能性。所谓“环境修复目标已经实现”以是否保护了环境公共利益、消除了环境污染源、修复了生态环境为审查标准。所谓“杜绝环境侵权再次发生的可能性”，则需要被告提供证据证明已经停止实施排污行为，安装运行治污设备，采取了切实有效的整改措施，证明自己将来也不会排污。
在程序设计上，我们研究认为，要做到以下三点：
一是要区分不同诉讼请求类型进行审查。针对“行为禁止型或危害消除型”诉讼请求，主要审查是否实“停止侵害、排除妨害，并消除危险”；针对“修复型”诉讼请求，主要审查是否进行了直接修复或替代修复；针对“损失赔偿型”诉讼请求，法院应综合污染的范围和程度、生态环境的稀缺性、恢复的难易程度、被告的获利及过错等因素进行评判。
二是以公众认可污染区域得到有效修复作为重要审查形式。参照环保部《环境保护公众参与办法》，通过召开公告修复方案、召开听证会等方式，邀请地方人大代表、污染地区居民、政府有关部门广泛参与，在环境修复方案制订、修复过程实施过程中进行监督，最后公开修复结果，最大限度地听取社会公众的建议和意见。
三是通过专家论证保障司法审查的专业性。当环境修复方案的实行能否达到修复环境的实效无法判断时，应咨询和听取相关专家意见，根据专家意见对环境修复方案进行修订，并在修复工程结束后，通过专家论证环境修复是否达到预期目标。
基于上述分析，我们在案件审理中依次采取了以下步骤：
1、法院依法公告案件受理情况，并告知某区市容局属地政府和上级市容局；
2、法院委托环境监测站对涉案受污染区域的环境现状进行监测。虽然前期已经经过应急处置，但《监测报告》显示，涉案受污染区域水体COD局部超标；
3、法院在“无锡法院环境资源司法保护专家库”中选取三名专家组成专家组，在实地调查的基础上，以环监站出具的《监测报告》为依据，组织召开专家论证会，对前期政府部门委托编制的《环境修复技术方案》进行专家论证。专家组要求增加相应的修复后监测等内容。方案编制单位根据专家论证意见修订《环境修复技术方案》。法院公示修订后的《环境修复技术方案》，期间未有相关公民、法人和其他组织提出异议；
4、双方当事人选定具有资质的某环境工程有限公司实施环境修复工程。完工后，该公司出具《环境修复工程报告》，明确环境修复工作已按照《环境修复技术方案》的要求全部完成；
5、法院委托某环境监测有限公司对修复后的涉案区域进行监测，《监测报告》显示已修复水体达到Ⅲ类水质标准；
6、法院再次组织召开专家论证会，对《环境修复工程工作报告》进行专家论证。专家组结合后期 《监测报告》，认定涉案环境修复工作达到修复方案预定目标；
7、无锡市人民检察院递交《撤回民事公益诉讼起诉决定书》；
8、法院组织召开听证会，出席代表有当地人大代表、村民代表、环保等部门负责人等，会议通报了环境修复过程。公益诉讼起诉人无锡市人民检察院到会对提请撤诉进行说明。与会代表一致认可受污染区域已经得到有效修复，对公益诉讼起诉人无锡市人民检察院提出撤诉亦无异议；
9、某区市容局表示积极落实整改，并明确表示进一步强化监管责任，严防此类事件再次发生；
10、经过经司法审查，法院认定原告“诉讼请求全部实现”，遂裁定准许撤诉。
该案是全国首例检察机关提起的以行政机关为被告的环境民事公益诉讼案件，也是广受关注的“华东跨界倾倒生活垃圾刑事第一案”的延伸案件。该案探索了以行政机关为被告的民事公益诉讼案件的审理流程及特色，明确民事案件双方当事人的平等地位，重申污染者承担环境修复责任的基本原则，重点就撤诉的司法审查要件进行了探讨，首次明确环境公益案件“所有诉讼请求已实现”的实质内容，即包括环境修复目标的实现及杜绝环境侵权再次发生的可能性。
同时，为保障环境公益的充分实现，该案详细探讨了环境修复过程的公众参与及专业保障等问题，通过公告、委托专业机构修复前后的监测、专家论证、听证会等方式，最大限度地听取专业力量及社会公众的建议和意见。该案的诸多先行尝试，为类似案件的审理探索了行之有效的审判思路。
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