城读│发展的礼物：援藏是否利于西藏经济的可持续发展？
55 发展的礼物：援藏是否利于西藏经济的可持续发展
对1980年以来的援藏政策效果评价，在促进西藏经济增长和社会发展同时，西藏形成援助依赖，包括财政依赖和投资依赖。
靳薇，西藏：援助与发展，西藏人民出版社，2010
Jin, W. 2015. Tibet as Recipient of Assistance and Its Sustainable Development, China Policy Institute Policy Paper, No 9, accessed on Dec 4, 2015,https://www.nottingham.ac.uk/cpi/documents/policy-papers/cpi-policy-paper-2015-no-9-jin-wei-final-051015.pdf
Andrew M. Fischer, 2015. Fiscal Policy in the Tibet Autonomous Region under the Hu-Wen Administration: Effects of New Surge in State Subsidies after 2008, TIBET GOVERNANCE PROJECT RESEARCH BRIEF, accessed on Dec 4,2015, https://tibetgovernanceproject.files.wordpress.com/2015/03/andrew-fischer-brief1.pdf
Picture source: http://eng.tibet.cn/xzgk/201012/t20101216_784016.html
援藏是“支援西藏”政策的简称。将西藏整体作为支援对象的提法，始于1980年中央召开的第一次西藏工作会议。此后，“全国支援西藏”成为一种付诸实施的政策。
无论是否喜欢和赞成“援藏”一词的提法，中央对西藏政策的优惠、经济上的支援，不仅“史无前例”，超过中国历史上任何朝代，而且“旁无他者”，作为5个少数民族自治区之一，西藏在经济发展过程中的确得到中央和其他省市大量人财物的支持，其“受援”的数额和力度在各省区中无出其右者。
对口援助西藏
援藏主要包括财政补贴、项目援藏、干部与技术人员援藏和优惠政策。
首先，西藏社会经济运转费用超过90%来自于中央的财政转移支付。1952-2013年间，中央财政补贴累计达5423.43亿元，占西藏全部财政收入（5930.6亿元）的91.45%。中央财政补贴占西藏全部财政支出92.36%。
其次，中央财政补贴的增速大于西藏财政收入的增速。1952-2013年西藏财政收入的年均增速为14.69%，从258.2万元增长到110.42亿元；同期中央财政补贴的年均增速为16.02%，从104.66万元增长到902.49亿元。
第三，西藏经济高度依赖于中央的财政支持。1968-1989年，西藏的财政收入实际上是负增长。除了政府机关之外，西藏的经济实体，比如工厂，也依赖于中央政府的财政支持。1967-1970年间，中央财政补贴占西藏财政支出比例分别为119.3%、176.35%、160.28% 和172.84%。
1984年第二次西藏工作会议确定了援藏新方法：项目援助，对指定基础设施和社会发展项目的财政和项目建设支援。
根据来源的不同，项目援藏可以分为两类：第一类，中央援藏工程。中央在一系列的西藏工作会议和五年计划中批准大型项目，1984-2013年期间，中央共批准了678个项目，总投资额达6070.85亿元（见表1）。第二类，地方省市、部委和国有企业“对口支援”援藏工程。截至2013年，地方对口援藏工程总数达7615项，投资总额达260亿元。
西藏援助依赖
中央过去三十多年对西藏的巨额经济援助并未将西藏从全国排名谷底拉出来。根据2013年人类发展报告，2010年，西藏的人类发展指数为0.569，全国平均人类发展指数为0.693，排名落后于大多数省市；西藏的人均受教育年限仅为4.8年，全国平均受教育年限为8.2年；西藏人均GDP为16,875元，全国人均GDP为29,992元，西藏排名第27位。
西藏形成援助依赖，包括财政依赖和投资依赖。
持续的财政依赖。首先，西藏的财政自给率全国最低。2013年，西藏财政自给率仅为10.52%，排名最末。其次，西藏的人均财政支出全国最高。2013年，西藏人均财政支出为32,509元，高于全国平均（8,797.94元），全国最高。第三，西藏仍未具备自我发展的能力。1952-2013年，西藏累计财政自给率仅为8.37%。
投资加重了依赖。首先，西藏投资主要依赖于中央政府。截至2013年，56.59%的西藏固定资产投资来源于国家预算内收入，远远高于全国平均水平（4.53%），为全国最高。与之对照，国内贷款、外资和自筹资金的比例则相当低。第二，GDP增长主要由投资驱动，地方财政收入占GDP比重则非常之低。尽管2001-2013年间，西藏经济增长速度为12.36%，高于全国平均水平(10.03%)，但是地方财政收入占GDP比重仅为7%。
西藏固定资产投资和投资的增长均快于GDP的增长。1959-2013年期间，西藏固定资产投资年均增速为15.78%，而GDP的年均增速则为11.81%。 2003-2013年，西藏固定资产投资占GDP比重持续高于75%。2012-2013年，这一比例甚至超过100%，固定资产投资超过了生产总值。最近几年西藏的经济增长日益依赖于投资，而投资则来自中央财政转移支付和内地省市的援助。
经济增长低于资本投入。从表21959-2013年西藏经济增长关键指数可以看出，经济投入和产出之间的差距日益扩大:西藏的人均GDP增长了92倍，人均财政收入增长了13倍，而地方财政支出增长了近590倍。中央财政补贴增长了103倍，固定资产投资增加了1246倍。
援藏反而加剧了贫困。尽管西藏的城乡居民的绝对收入水平都经历增长，但出现了相对贫困的奇怪现象，西藏的人均收入日益低于全国平均水平。1987年，西藏城镇居民可支配收入是全国平均的137%。但是1994年对口援藏政策实施以来，并没有改变城镇居民人均收入相对全国平均水平下降的趋势。2003年以来，西藏与全国平均水平的差距加速扩大。2013年，西藏城镇居民人均可支配收入是全国平均水平的74%。而农村居民的人均年收入自1970年代后半期起，不升反降，西藏农牧民人均纯收入持续低于全国平均水平，1980年以来，差距持续增大。2013年，西藏人均收入相当于全国平均水平的74%（见图1）。
图1 西藏城乡居民人均纯收入与全国平均水平比较
政府支出大部分用于从中国内地或国外进口贸易，因此财政补贴与大多数藏民的生活水平日益脱钩。西藏的特殊之处不仅在于中央巨额财政补贴源源不断投入，更在于投资、建设和第三产业的快速增长与地方生产活动的萎缩同时并存（Fischer,2015）。
尽管如此，抵达西藏农村地区的小部分补贴已经足矣显著改善收入水平，引起地方社会经济显著变化。最近几年的高强度财政补贴使得西藏本地居民生活水平极大依赖于国家政策。
西藏援助依赖形成并持续的原因
中国5个少数民族自治区和3个多民族的省份（青海、云南和贵州），都面临相似的历史环境和政策条件，虽然其他7个省区不同程度需要中央财政补贴和援助，但形成财政依赖，即财政绝大部分由中央财政补贴支撑的，只有西藏。
2010年，中央给予西藏财政补贴第一次超过了西藏的GDP。此后，中央财政补贴继续增加，2012年补贴达到GDP的116%。与之对比，中央对青海的财政补贴占GDP的44%；对中国最贫困的省份贵州的补贴只占GDP的16%，对甘肃的补贴只有GDP的18%（Fischer,2015）。
图 2 财政补贴占GDP比重，1990-2012 (Fischer, 2015)
从1952至2013年，中央对西藏地方政府的财政补贴，有29年是“补大部分”，33年是“补超额”，即中央财政补贴占西藏财政支出的100%以上。由补不足到补超额，实际上是一个地区自我发展能力减弱甚至萎缩的标志。
有哪些因素使西藏形成并持续财政依赖呢？有如下几点值得关注：把特殊性简单化、盲目把现代化等同于工业化、计划经济持续化和过度依赖投资。
特殊性简单化：在经济发展中力求“大一统”，忽视了西藏地区经济发展异质性或特殊性。
特殊性表现为：第一，自治民族高比例聚居，2010年人口普查显示，藏族人口占西藏总人口90.48%，因而语言文字、宗教信仰、价值观念以及农牧结合的生产方式，与内地汉族地区差异极大。
第二，地理位置偏居一隅，难以受到经济辐射影响。西藏地处喜马拉雅山脉、北部的喀喇昆仑山—唐古拉山脉和东部的横断山脉等重重高山之中，高海拔、高寒气候、荒漠遍布，制约发展。临近西藏的4个省份也是经济相对落后地区，接壤的国家例如印度、尼泊尔、不丹和缅甸地处南亚贫困带，因此西藏难以受到临近地区经济辐射。
第三，1951年以来各时期中央政府对西藏特殊性问题的认识不全面不一致.1950-1960年代，中央主要从政治角度强调西藏的特殊性；1980年以来，主要从经济发展角度强调特殊性，简化了西藏的特殊性，沿用“趋同”思路和赶超模式，将内地的发展模式和发展道路全盘搬到西藏，认为只要注入大量财力物力即可加快经济社会全面发展，强化了西藏地方经济对中央援助的依赖。
盲目将现代化等同于工业化。新中国成立后一直追求通过工业化实现国家的发展和富强。西藏经济发展也遵循了这一思路。1959-1965年，西藏开始发展基础工业。除了最初阶段，西藏工业发展历史基本就是亏损的历史。
自1963年，工业企业持续亏损，导致西藏财政收入持续负增长。工业产值增加越多，亏损越严重，工业企业亏损持续至今。盲目将现代化等同于工业化，工业化发展战略的选择，未能使经济摆脱“输血”，反而陷入对中央财政补贴的持续依赖。
计划经济的持续。中央政府自上而下给予高强度的财政和项目援助，仍在持续和强化着计划经济的运营方式，利润甚低甚至亏损。经济效益低下使中央政府的巨额投资无法形成西藏经济的增长点。
首先，计划经济固化。2013年，国有企业数量占西藏企业总量的21.94%，大大高于全国平均水平的1.94%。但是，西藏国有企业对利润和税收的贡献只有0.17%，远低于全国平均水平的6.24%。西藏固定资产投资，73.4%来自国家预算收入，全国平均水平只有5%。
其次，没有计划的计划经济。1980年以来，援助来自不同单位、政策来自不同部门，有17个省市、17家国企和59个中央单位向西藏提供对口援助，但由于缺乏协调机构，不可能进行整合规划，导致“没有计划”的局面。项目投资巨大，建设完成时间短，可行性研究只是走过场，造成许多项目投资无效、浪费。
强化了投资依赖。中央政府帮助西藏建设各类项目，目的是“启动西藏自我发展的活力、动力，使西藏经济社会发展逐步进入良性循环”（中共中央文献研究室，2005）。但是，目前援助项目的建设，尚无法达到这一目标。
大部分的援建项目不能直接创造经济价值。援建项目主要有4种：市政、社会发展、政权建设类项目；改善生活生产条件项目和交通能源项目；生产、经营项目。除了第二种“改善生活生产条件项目”一次性投资到位，不需要持续投入外，其他三种不仅不能赢利生财，还需要财政资金支持。完成的项目越多，财政负担就越重。
继续投入大量的项目援助，进一步投资维持这些项目的资金需求也越大，出现“援助黑洞”： “项目援建→西藏民众生活改善→中央财政或对口支援地出钱维持援建项目→继续援建项目”的项目依赖、投资依赖循环。
并且，援助还加剧了区域差异。1994年以来，西藏7个地区接受大型项目援建差异巨大。在过去23年“对口援助”中，林芝地区受益最大，平均援助项目投资达5.38亿元，而昌都地区受益最小，平均援助项目投资仅为5600万，只有林芝地区的10%。后续项目援助需要注意缩小区域差异。
结论
首先，援藏政策促进了西藏的经济增长和社会发展。经济总量不断增长，最近10年西藏每年的GDP一直保持两位数增长。超过全国均值9%。2014年，西藏经济增长12%，是唯一一个达到经济增长目标的省/自治区。西藏人均预期寿命提高了28年。
第二，西藏形成援助依赖，包括财政依赖和投资依赖。西藏财政自给率低，财政收入严重依赖中央财政补贴，财政支出大于财政收入。西藏经济增长严重依赖于投资，而投资则主要来自于中央和地方援助。并且援建项目大多缺乏自我积累能力，建成后需要进一步投资来维持，援助的后果是可能形成“援助黑洞”。西藏的经济增长低于中央财政补贴的增长。
第三，援藏政策需要改革。中央政府也出现了策略依赖，试图用财物在西藏实现现代化，加快经济发展解决所有问题，实际是一种路径依赖。中央政府、边疆地方政府和学者应该多关注路径依赖与援助的负面影响。需要对援助政策进行改革，制订援助法律、建立统筹规划的专门机构、进行援助效果评估、建立援助提供者与援助接受者的互动机制。
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