通力快评 | 中国反垄断执法机构“三合一”改革
作者：通力律师事务所 潘永建 | 黄凯
2018年3月13日, 国务院向十三届全国人大一次会议提请审议国务院机构改革方案。根据该方案, 国务院将组建国家市场监督管理总局。我国反垄断执法机构国家发改委、国家工商总局、商务部的现有反垄断职能将统一整合到国家市场监督管理总局。至此, 社会各界广泛关注的反垄断执法机构改革问题得到了初步解答。
目前, 我国的反垄断执法机构设置采取“1+3+X”的模式(详见以下图1)。其中:
“1”指国务院反垄断委员会, 负责组织、协调、指导反垄断行政执法工作。
“3”指三家由国务院规定的承担反垄断执法职责的机构, 其中: 国家发改委价格监督检查与反垄断局负责查处与价格有关的垄断行为; 国家工商总局反垄断与反不正当竞争执法局, 负责查处不涉及价格问题的垄断协议、滥用市场支配地位及滥用行政权力排除限制竞争等垄断行为; 商务部反垄断局, 负责经营者集中的反垄断审查。
“X”指证监会、银监会、保监会等众多行业监管部门, 以及被授权的地方政府反垄断执法机构。
“1+3+X”的反垄断执法体制符合我国《反垄断法》制定之初的现实状况。这一模式符合当时各个执法机构专业分工、权力划分的实际情况, 对《反垄断法》立法初期的执法工作起到了重要作用。但这一模式已不符合反垄断执法的新形势。从过往执法情况来看, 国家发改委和国家工商总局虽然依据价格因素进行了职责划分, 但同一案件中往往同时包含了价格和非价格因素, 从而造成案件管辖难以明确划分。此外, 多个执法机构对法律解读和执法标准不统一, 也可能影响反垄断执法的效率和权威。事实上, 世界上大多数司法管辖区域都已建立了统一的反垄断执法机构。参考反垄断执法体制的先进经验, 建立统一、独立、权威和高效的反垄断执法机构是大势所趋。
根据此次国务院机构改革方案(详见以下图2), 国务院组建国家市场监督管理总局作为国务院直属机构。原本由“1”国务院反垄断委员会负责的工作将改由国家市场监督管理总局承担。原本分属“3”个国务院反垄断执法机构的职能将整合统一, 并归属于国家市场监督管理总局。
今年是我国《反垄断法》生效10周年。反垄断执法机构“3合1”的改革, 是一份给《反垄断法》的完美“生日礼物”, 必将对中国的反垄断执法实践产生深远影响。统一的反垄断执法机构具有更高的独立性和权威性, 有利于反垄断执法标准、执法方式的统一, 提高执法活动的透明度; 也有利于将目前各部门的执法经验和专业人员进行最大程度的整合, 组建更为高效的反垄断执法队伍, 以满足反垄断执法的专业性要求和实际需要; 还可以避免执法冲突, 简化执法程序, 提高执法效率。
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