理论 | 人民政协与国家治理的契合性研究
一、提出问题
迄今为止，学界对“国家治理”的理论梳理还在不断地丰富当中，但是有两点已经获得共识：一是党领导下的政府是居主导地位的治理主体，发挥着关键作用。“广义的国家治理可以界定为国家按照某种既定的秩序和目标，对全社会的运行与发展进行自觉的、有计划的控制、协调和引导的活动。”（丁志刚，2014）李志强等也持有相似观点：“国家治理是政府等治理主体在政治、经济、社会等多个维度上运用权威配置资源、维持秩序的一个过程。”“国家治理的主体是政府。”（林尚立，2011）二是多元主体协同治理是国家治理的必然策略。“国家治理概念是国家与社会积极互动的产物。”（杨光斌，2014）“国家治理是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益维护公共秩序。”（何增科，2014）唐皇凤认为：“现代国家治理体系的成长首先涉及正确处理政府——市场——社会三者之间的互动关系，形成三者既相互制约又相互支撑的合作治理框架；其次关涉多元治理主体之间的职责权限分工，建立纵向和横向的政府间合作关系，在提升政府治理整体效能的基础上，形成多元治理主体之间的网络治理模式。”［1］徐湘林表示：“国家治理概念强调了转型社会国家发挥主导作用的重要性，也考虑到了治理理念所强调的社会诉求，应该是一个更为均衡和客观的理论视角。”学界的这些代表性看法体现了当下关于“国家治理”比较前沿的研究成果。中国国家治理的话语体系建设正在不断的深入和推进当中，以上的共识为理论体系的建构提供了思考的元概念与元判断。
从学术渊源的梳理来看，国家治理的概念是在扬弃统治与管制两个概念基础上提出的新概念，这一词语变化反映出国家管理思路的变化。在中国的当代政治语境中，“国家治理”指的是中国共产党领导全国人民所进行的国家管理。国家治理概念，从本质上既区别于传统的帝国统治，也不同于西方倡导的政府分权和绝对的社会自治。正如王浦劬所定义的，“国家治理的基本含义就是在中国特色社 38 38696 38 14942 0 0 2123 0 0:00:18 0:00:07 0:00:11 3205主义道路的既定方向上，在中国特色社会主义理论的话语语境和话语系统中，在中国特色社会主义制度的完善和发展的改革意义上，中国共产党领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政。”
党领导下的多元合作治理模式如何在既有的体制架构之内得以落实？在国家治理的领导、主导、参与等角色安排之间，如何安排行动机制以保障社会主义国家的民主价值，这是一个定义国家治理的价值合法性以及策略合法性的根本性问题。
国家治理需要更广泛的政治协商。习近平总书记说：“涉及人民利益的事情，要在人民内部商量好怎么办，不商量或者商量不够，要想把事情办成办好是很难的。”国家治理是服务人民，推进国家发展的大事业，目标导向上的人民性意味着国家治理需要倾听丰富而多样化意愿并对其进行集中与接纳。
国家治理需要更深刻的政治凝聚，需要将多种政党力量、多种政治力量聚集到一起为民族谋为国家谋，形成坚强的政治联盟。在重要的国家大事的决策过程中参与协商；在政治贯彻落实当中参政议政，调动党派力量配合行动；获取治理信息加以传达，发挥意愿发现与决策参谋作用。
国家治理需要更深厚的社会基础，需要提升政治体系的吸附功能。需要将包括新组织新阶层的各种群体纳入到治理体系当中来，将社会发展中结构性变化吸附到治理体系中来而不是任其游离，避免因政治忽视而引发社会对抗。
怎样的民主方式能够有效地满足国家治理的需要呢？从新中国以来的政治实践可知，将选举民主与协商民主相融合的复合型民主，既是中国共产党对世界政治的创新性贡献，也是当前推动国家治理最为适配的民主形式。即在坚持党的领导前提下，协商机构提供表达与交流的平台，发挥丰富选择民主的结果功能，在捍卫选择民主的方向性与基础性的同时，提升其包容性与适应性水平，形成具有更强大政治发动力与政治支持力的共识基础与行动基础，以保障国家治理的落实。
近日由中央文献出版社出版的《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》一书，集成了9个专题：坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路；坚持党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用；与时俱进完善人民代表大会制度；推进协商民主广泛多层制度化发展；全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家；深化行政体制改革，推动政府职能转变；巩固和发展最广泛的爱国统一战线；全面贯彻党的民族政策和宗教政策；加强和改进新形势下党的群团工作等。其中，“推进协商民主广泛多层制度化发展”在整个论述结构中居于承上启下的位置，其功能在于上承党的领导与人大决定，下启法治社会与爱国统一战线，在国家治理的系统中居于关键性转换的结构点上。
中国人民政治协商会议（以下简称人民政协）是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。
中国人民政治协商会议的组织形式是中国共产党对世界政治的一种创造性贡献。自成立60多年来，人民政协围绕团结和民主两大主题，不断丰富和完善自身的组织功能。1949年，人民政协以政治协商的形式决定了中华人民共和国的国体、政体等制度，通过了起临时宪法作用的《共同纲领》，在此基础上建立了新中国。1954年，全国人民代表大会召开。毛泽东同志在谈到人民政协继续存在的必要性时，开始把给政府提意见明确列为人民政协的五项任务之一，随着1956年“长期共存、互相监督”的提出而成为稳定的组织职能。1980年中共中央转发的《全国统战部长座谈会纪要》明确了人民政协的主要任务是政治协商和民主监督。1994年修改政协章程时，参政议政的职能作为人民政协的一项主要职能增加到章程中。现今，人民政协已经发展成为我国政治体系中以促进“团结”“民主”为目的的组织载体。
政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的主要职能，“长期共存、互相监督、肝胆相照，荣辱与共”是人民政协的工作方针，促进党派合作、突出界别特色、发挥主体作用、加强专委会建设、重视人民政协机关建设，是人民政协自身建设“五位一体”的任务。
中国人民在长期的革命和建设进程中，结成了由中国共产党领导的，有各民主党派、无党派人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士参加的，由全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者组成的，包括香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和海外侨胞在内的最广泛的爱国统一战线。遵循围绕中心、服务大局的重要原则，团结各界人士为社会主义建设、国家的治理与发展起到了凝心聚力的重要作用。
二、理论分析框架
美国政治学家加布里埃尔·A·阿尔蒙德在吸收孔德、帕森斯等已有的结构功能主义理论资源的基础上，将结构功能主义方法运用到政治学领域，开创了政治学中的结构功能分析。其理论贡献在于从系统论的角度提出了特别具有抽象意义的政治运行分析框架，被赞誉为“阿尔蒙德的论证为比较政治学提供了一个全球分析框架。”［2］阿尔蒙德的结构功能主义超越了西方传统政治学的价值偏好，是进行非西方国家政治分析的合适工具。
阿尔蒙德认为，政治学的核心概念是“政治体系”，而政治体系是一个与政治环境高度互动的输入、转换、输出和反馈等部分构成系统，嵌入了工具性的政治结构以及活跃于政治结构中的政治角色。［3］将一定的政治结构视为一定政治环境与政治目标在一定的政治文化心理的作用下实现均衡的内生性工具，是阿尔蒙德结构功能学派最为睿智之处。
在《发展中地区的政治》一书中阿尔蒙德首次将结构功能研究运用于解释非西方国家的政治发展。在《比较政治学:发展研究途径》中，阿尔蒙德提出了分析框架，将一个政治系统分解为结构、功能两个部分，两个部分又都具有体系、过程、政策三个层次。
结构是“体系的组成部分，一切政治体系都具有结构和功能层次”；体系层次是“各部分之间的某种相互依存以及体系同环境之间的某种界限”；过程层次“即要求和支持输入通过一个转换过程变成了权威性政策的输出”；政策层次是“作为整体的政治体系涉及其他体系及环境的行为。”各层次的组织结构都与其应实现的功能相对应（如表1）。
概括来讲，阿尔蒙德的结构功能主义认为政治环境中的种种要求输入到政治系统中，向政治结构提出多种要求，关于表达、参与、分配、管制、回应等，导致两个方面的压力：其一，关乎组织延续的系统压力。需要发挥组织所具有的政治社会化、政治录用、政治交流等功能帮助来强化对系统的支持和适应；其二，回应政治合法性的环境压力。需要组织通过执行利益表达、利益综合、政策制订、政策执行的过程将要求和支持转换成权威性的政策输出。政策输出则主要包括资源的提取、产品和服务的分配、行为的管制、象征和信息的交流。最后，输出在环境中落实，体现为政策结果。
三、人民政协契合于国家治理的功能分析
人民政协具有政治协商、民主监督、参政议政三大主要职能，对党、人大、政府在国家治理中的作用形成重要补充。同时，由人民政协的组织结构、工作方式的特色所决定，人民政协在国家治理中又具有独特优势。
借鉴结构功能主义政治学的框架，本研究将国家治理体系分解为结构与功能两个部分，而结构与功能又分别从体系、过程和政策三个层次来展开分析。具体来说，在体系层次考察政协对国家治理所需要的政治社会化、政治录用、政治交流的贡献；在过程层次重点考察政协在包括利益表达、利益综合、政策制订和政策执行的契合度；在政策层次则关注服务国家治理的提取性、分配性、管制性、象征性的政策输出。为了实现政治协商的职能，其需要具备政治交流、利益综合的功能；为了实现参政议政的职能，其需要具备利益表达的功能；为了实现民主监督的职能，其需要具备政治社会化的重要功能。而在政治录用、政策制订以及政策执行上，人民政协职能的发挥对其也有补充作用。
（一）配合国家治理的辅助性功能
1.发挥政治录用中的补充性功能。“每种政治体系都必定通过某种方式选用人员在政治结构中担当各种角色。”人员录用是政治组织实现功能的核心工作，录用类型或者是公民录用或者是精英录用。对中国的国家治理而言，公民录用职能主要由全国人民代表大会所开展的代议制普选来完成，它构成了国家治理最广泛的合法性基础。但是，这种传统的以匿名投票、多数原则为基础的选举形式难免会遮蔽一些少数群体的声音，客观上存在着录用人员上的结构性缺陷。因此，在党的领导下采用民主协商的方式产生政协委员，推荐来自各界别、阶层的政协委员组成政协各级委员会，一方面在为国家治理输入各界别代表人才的同时，也能够平衡不同阶层、不同界别的参政情况；另一方面，采用一种精英录用的策略去完善政治录用的结构，这是一种必要的政治补充。通过补充性的人员录用，将更广泛的界别代表纳入到国家治理机构当中来，使政治录用本身具备政治凝聚的功能。
2.发挥政策制定中的参与性功能。政策制定是把政治要求转变成权威性决策的阶段，是促使各种“要求”转向“政策输出”的关键环节。其重要性在于，政策制定的质量与水平是极大地影响国家治理成效的关键要素。然而，由于国家治理所具有的极其突出的复杂性特征，系统性困扰与环境的不确定性因素很多，制定高水平的政策非常困难。在各级党组织与政府努力优化决策的时候，人民政协的政治协商和参政议政职能的发挥能够提供有益的协助。
“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商”。在重大问题决策之前与执行过程中进行讨论和协商，倾听各方的声音，沟通想法，补充信息，促进了解，能够在多元治理主体间强化政治共识与政治信任，建立协调行动机制，防范重大的决策风险出现，有效提升政治决策与执行的科学化、民主化水平。“参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议”。相比较党政机关，人民政协具有身份超脱、智力密集等优势。在信息收集、意见传达、深入调查、分析研究、提出建议等方面确有一定优势，能够为国家治理提供稳定的智力支持与服务。
3.发挥政策执行的民主监督功能。政策执行也是影响国家治理质量的重要变量，而对于政策执行的监督本身也是国家治理的题中之义。嵌套在国家治理体系当中的监督子系统有着完善的结构，比如党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、舆论监督等。环环相扣的监督机制各有其优势功能。政协的民主监督虽然不是其中最强有力的监督方式，但却温和而广泛地存在于整个国家治理领域当中，能够持续有效地帮助清洁政策执行环境，防微杜渐，时时发挥批评建议与价值倡导作用，防督结合，为党内监督、行政监督等提供机制支持与文化支持。
十八大以来，中共中央着眼完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，从建设社会主义政治文明的高度，对人民政协事业发展作出新的重大部署，对加强和改进人民政协民主监督工作提出新的要求。指出人民政协民主监督是依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。民主监督的重点是党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况，监督目的是协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力。国家治理目标的实现既需要有结构合理的政策供给，也需要持续、精准、有效、经济的政策执行来加以保障。这不仅是对组织规范的维护，还有益于组织能力的提升。
（二）配合国家治理的独特优势
1.发挥政治社会化中的独特优势。“政治社会化是政治文化形成、维持、改变的过程。”按照结构功能主义政治学的观点，决定人们的政治选择的根本因素是政治文化，而政治文化的培育过程是一个依赖组织传导的社会学习的过程。
扁平的组织网络非常有利于政治社会化的传导。人民政协的内部组织由会期的小组、日常的界别和专委会组成，没有严格而多级的行政层级约束，覆盖面宽，行动相对灵活；各界别各专委会的人员又具有一定程度的同质性，表现在诸如职业、知识层次等方面，成员间关系轻松、交流畅通，正式联系与非正式联系都比较容易达成，因而政协组织类的文化传播功能非常旺盛，政治文化的传导效率比较高。政协多有30个左右的界别以及多种小组，界别与小组人数不多但代表性强且各自覆盖的领域清晰，在四大班子中组织结构最为扁平，形成非常适合文化传导的路径。人民政协纵横交错的组织网络结构就是一张密致的文化传导网。纵向看，全国委员会和地方委员会形成了自上而下的组织中轴，在纵向层级上实现了政治社会化疏通。从横向看，人民政协独特的界别设置将社会各个阶层、各类群体纳入政治参与主体的范围内，加强了界别人群的政治交往，使政治社会化的界别全覆盖有了可能。
人民政协的政治文化的关键词是“团结”与“民主”。围绕党的领导，团结各族各界群众，充分发扬民主，为国家的前途和经济社会发展服务。人民政协文化所特有的平等性、包容性与交互性品格有利于政治文化交流与建设。通过拓展“团结”“民主”价值理念，影响公民的政治态度，传授政治技能技巧，促进广泛学习，推动政治社会化的实现，而良好导向的政治社会化正是国家治理的基础性工作。
人民政协拥有承载政协文化、助推宣传研究的报刊以及其它舆论宣传工具，在各界人士和广大人民群众中宣传党的统一战线和人民政协理论，反映人民群众关心的重大问题及各种社会问题，宣传政协协商及其成效，并通过界别、专委会等组织网络的协同，将政治文化的影响力扩大到更广阔的社会范围，发挥其独有的治理功能，助推国家治理的现代化。
参与国家治理是必须有政治理解力与问题分析能力的。政协委员很少是职业化的，政治参与意识与能力都有一个不断学习提升以满足治理需要的过程。通过学习、调研、交流、讨论等活动方式，政协能够培育参与主体，提升其思考水平与参与水平。“现代国家治理是一个复杂的动态过程，国家能力的实现就蕴含于国家与社会复杂互动的过程与机制中。”［4］“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”也进一步说明了动员社会力量、鼓励社会参与对于国家治理的重要性。国家治理的有效实现需要多元主体的共同参与，而政协拥有培养具备公共精神的参与主体和公共参与的政治文化土壤，能够直接间接地提升社会的政治参与热情和对国家的忠诚度，以达到政治社会化培育有忠诚度的公民群体的目的。
2.发挥政治交流中的独特优势。推动政治交流的能力是国家治理能力结构的重要构件，是围绕国家治理目标实施政治动员的先决条件。充分交流的前提条件是宽松的言论环境，充分的信息，平等的地位，公平的责任分配与共同创造出来并为参与者集体维护的目标共识。人民政协就是提供以上服务的政治平台。
人民政协的政治身份使其在获取信息上并不存在特别的限制；政协扁平化的组织结构在意见传达与信息交流中有明显的网络优势，特别是各界别内的信息交流十分方便。这一过程既包括召开会议的正式交流，也包括政协委员与朋友、同事等进行的非正式的面对面接触以及非政治的交流。各界别之间的联合调研可以有效扩大横向的政治交流，增大对社会问题相关建议的沟通范围，有利于扩大共识基础。最终“通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。”形成与国家治理的“硬实力”配合的软治理能力。
3.发挥利益表达中的独特优势。当一项政治要求被提出时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达。利益分化与多元化是转型社会的典型特征，也是国家治理所面对的难题之一。不同的社会阶层和群体之间在利益上存在着差异。这种利益差异导致其在利益诉求和表达上有显著不同，而人民政协正是接纳回应与实现公众的利益诉求和政治诉求的重要载体。人民政协作为我国最广泛的爱国统一战线组织，组织结构的多元化与文化的包容性决定了人民政协在利益表达上也具有广泛的代表性和包容性。人民政协囊括了中国共产党、8个民主党派和无党派人士，共青团、工会、妇联、青联、工商联、科协、台联、侨联等8个主要人民团体，中国56个民族和五大宗教团体的代表人物，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表，以及其他各个界别的代表人士。这些群体在政协通过沟通交流、平等协商，表达各自的利益诉求。人民政协的核心组织单元———界别，在发挥利益表达功能方面具有突出优势。人民政协的界别设置集中了社会各界的代表人物，可以密切联系群众，广泛了解社情民意，反映各个社会阶层群体的意见建议。专门委员会的设立为多种利益表达提供了平台。全国政协设立的提案委员会、经济委员会、人口资源环境委员会、教科文卫体委员会、社会和法制委员会、民族和宗教委员会、港澳台侨委员会、外事委员会、文史和学习委员会等9个专门委员会，通过组织委员进行视察、调研等方式充分倾听民意，利用程序化的利益表达渠道将民意和民智充分表达出来，是畅通利益表达渠道、增进公众利益的重要机构。
政协提案为民众表达利益诉求提供了更加便捷的渠道。一是政协提案主体及方式多元，提案主体涵盖了34个界别，同时包括委员提案、党派提案、团体提案、界别提案、委员小组提案、专门委员会提案等多种提案方式，能够更广泛地收集民意。二是政协提案涵盖的内容广泛，包括经济、政治、文化、教育、卫生、科学、体育、统战等方面。三是人民政协作为非权力机关，地位超然，工作具有更大的自由度，更能广纳民意且更易真实地呈现民意。四是提案方式灵活，民意整合及时、方便。政协提案方便灵活、限制因素少，没有人数、时间、环境和行政上的程序及隶属关系限制，委员的意见能够以最快的速度、最经济的方式反映到有关部门。
政协的利益表达机制是连接国家与社会的强力纽带，是国家治理中兼听则明的“传声筒”，为兼顾各方利益，发现更广泛的意愿诉求，扩大公平受益范围，增加决策的科学性与有效性、增强民众的政治认同感，打造高回应性的政治环境发挥了积极作用。界别的广泛性、文化的包容性以及专委会的设立、提案方式的便捷都从各个方面支持了通畅的利益表达。相较于其他利益表达机制，人民政协平台更能兼顾人数较少群体的利益，允许少数或弱势群体在国家政治体系中发声，扩大了我国民主的范围，有助于避免利益表达的失衡与利益分配的失衡，有助于化解矛盾、防控风险，进一步保障社会的公平正义。
4.发挥利益综合中的独特优势。人民政协具有有效促进利益综合，把各种要求转变成重大政策选择的功能特征。利益综合是决策过程中的一个重要桥梁。人民政协通过会议上广泛讨论、达成共识以及对各种利益诉求整理讨论、形成提案的方式，已经成为各种利益诉求转变成政策选择的重要载体。
人民政协是各界表达益诉求、开展利益协商的“公共论坛”。在人民政协空间里，诉求在表达后进行综合，“讨论——综合——讨论——综合”的过程中各界别相互了解和学习，相互理解与妥协，最终找到差异化利益诉求的公分母，得到了政策决策的最大半径，从而有助于提升政策决策的针对性与有效性。大会期间，各小组先综合本组诉求，推荐重点发言参加联组会议，在联组会议上针对各小组推荐的问题进行再次讨论。在讨论中各组竞相发言，在表达与接纳的互动过程中最终达成共识，形成可能影响接下来政府工作安排的政策选择。
提案的整理也是进行利益综合的又一重要形式。政协委员收集到的利益诉求来自各个不同的阶层和界别，这些诉求是分散而又零碎的，涉及社会方方面面。但是出于相同或相似的境遇，同一阶层、界别群众的利益诉求又会具有一定的趋同性。政协委员通过分析、综合将各种利益诉求分门别类，整合出群众关心的共性问题。党派、团体、界别、委员小组、专门委员会等整理综合后的利益诉求，或通过会议提交提案进行讨论，或形成提案提交至提案委，进行立案、交由承办单位办理并对其进行监督，收到反馈。
有效的利益综合能够为国家治理提供合理的决策依据。国家治理所面对的各类诉求往往是地域性的、个性的、即时的，具有零散化、碎片化特征，这使得政策回应变得极为困难。政协协商从利益的结构性均衡出发，不唯数量，能够更系统地均衡利益关系，找到关键的决策点。
政协委员的产生采用精英录用方式，大多是来自各个阶层、界别的代表，通过他们可以搜集到各方的政治态度及政治诉求、各方对重大治理问题的理解。政协委员具有“天然智库”的功能，其传达的信息往往兼备一定的代表性和科学性，有助于避免决策失误，有利于提高决策的科学化、民主化水平。
四、结论
人民政协所具有政治协商、民主监督、参政议政三大职能的发挥，能够为国家治理提供重要补充功能，包括政治录用上的补充功能、政策制定上的参与功能、政策执行中的民主监督功能。
除了上述的补充性功能，在推动国家治理现代化的过程中，人民政协还能发挥其它独特作用，突出表现在政治社会化中的宣传作用、政治信息传导中的扩散作用、治理协同中涵养参与主体的作用。最为重要的是，人民政协能发挥搭建公共平台、建构共识、综合利益表达、确定政策关键点的作用，这对国家治理的质量有着极为重要的意义。
注释：
[1]唐皇凤：“中国国家治理体系现代化的路径选择”，载《福建论坛（人文社会科学版）》，2014年第2期。
[2]陈剩勇、钟冬生：“论阿尔蒙德的政治发展理论”，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2007年第5期。
[3]阿尔蒙德：《比较政治学：体系、过程、政策》，东方出版社2007年版。
[4]董明：“角色与功能：人民政协与现代国家治理体系的互动互构”，载《浙江社会科学》，2015年第5期。
作者：罗章
重庆大学公共管理学院教授
本文刊登于《中国政协》2018年第3期《理论研究》