郑风田：户籍制度将如何改革？丨社会科学报
原题：户籍制度改革的隐忧
作者：中国人民大学农业与农村发展学院副院长 郑风田
国务院日前发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，决定取消农业户口与非农业户口性质区分，建立城乡统一的户口登记制度。现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权(即“三权”)作为农民进城落户的条件。对中小城市放开户籍，对特大城市严控。
户籍制度改革的意义是不容质疑的。城市户口与农村户口原属管控的一种制度，最后却演变成身份的歧视，取消这种带有歧视的制度，早已在我国社会各界达成共识，今天，这个锤子终于落地了，当然是大好事。
户籍制度又很复杂，不是一经取消什么问题都解决了。取而代之的居住证管理制度如何跟得上现实的发展，这需要精心谋划。比如，严控大都市户籍、保护农民“三权”等政策，从短期看，确有必要，但如果长期不进行调整，也会带来很大的效率损失。
目前我国直辖市、省会城市与副省级城市出现人口过分拥挤，早早地患上大都市病。从短期看确有必要对这些地方的人口落户从严。这又会带来另外的问题：为何人口往这些地方集中？如何化解目前已集中的大量人口？
按照国家行政学院发布的我国城镇化评估报告，目前我国城镇化的发展格局基本上是城镇规模和发展水平与城镇级别成正比，也就是说城镇发展随着权力走，越是权力集中的地区，越容易得到资源与政策，公司与机构也越愿意向此集中，从而带来这些地区城镇的高水平发展，当然也导致这些地方的人口过量集中。如果以后这些城镇化发展的资源配置方式还是按照权力配置而不是市场配置，人口集中的趋势还将难以消解。
居住证管理的另外一个困境是，目前我国已有的大量流动人口恰恰也集中在大城市，比如北京、上海、广州、深圳，每个城市都集中了近千万的外来流动人口，其他的省会与副省级城也是人口最集中的地方。如果按照目前的方案来解决人口户籍，通过严格的分数制度，大量的农民工是难以获得居住资格的，最终能够受益的人口也极为有限。如果资源不向中小城镇倾斜，流动人口还是会按照利益最大化的原则向这些资源与政策集中的地区转移。保护进城农民的“三权”从目前看也极为重要。因为99%以上的农村打工人口是两头靠的状态，挣钱在城市，保障在农村，承包地与宅基地是他们最大的社保。目前，农民工在城镇大多从事当地最低收入的工作，按照目前高涨的房价，他们即使把老家的房子与地卖了，也难以在城镇买得起住房，所以目前农民工在城镇的住房拥有率不足1%。没有稳定的住所，如果老家的房子与地又没了，中国真的有可能产生巴西、印度等国大量城市贫民窟的现象，那是城市犯罪的温床。从这个角度看，一定要保护进城农民在农村的宅基地与承包地。
从另外一个角度来看，农民身在城市，地却在农村，又会带来另外的问题，那就是我国本已稀缺的农村土地资源会因此种植效率低下。目前，大量的农村土地细碎且收益很低，农民劳作一年的收入还赶不上进城打工一星期的收入。从经济上来看，放弃种植属于理性选择。而农民却不愿意放弃这些农村土地，因为如果城市经济不景气了，他们还能够有最后落脚的地方。此外，目前鼓励的土地流转也有更大的问题，租地者希望土地连片，这样才能进行统一作业、连片经营，产生规模效益。但现状却是，我国绝大多数地区在当年均分土地时，因为地块质量的差异，大多采取了肥瘦搭配、地块均平的方法，导致一家10多亩的地，很有可能分布在10多个地块。如果用于家庭经营，问题不大，但用于规模经营就会出现问题，这些分散的地块带来太大的交易成本。而农民外出后，老家的地难出租，不易耕作，就只能休耕了。
上述这些问题，都需要在未来的政策设计中去慢慢寻找合适的制度来解决。
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