调研：幼儿园成为农民工的奢望 | 社会科学报
社科报 教育
原题：不要让幼儿园成为农民工的奢望
社科报综述 未名
◤《中国都市外来务工人员子女学前教育发展研究报告》课题组广泛而又深入地调查了上海、北京、重庆、广州、深圳等城市外来务工子女的学前教育状况，发放问卷访谈了300余名此类幼儿园的教师和管理者以及1800余名此类儿童的家长，调研持续整整两年。
至2015年末，上海市常住人口总数为2415.27万人，其中，户籍常住人口1433.62万人，外来常住人口981.65万人。北京统计局近日公布的数据，2015年北京常住人口为2170.5万人，其中，常住外来人口822.6万人。
面对外来务工人员的大量涌入，尤其是在上海、北京等特大城市的城郊接合部、郊区、农村地区，外来务工人员随迁子女相对集中，且远距离打工者家庭居多。目前教育资源的存量以及分布无法适应外来人口聚居的特点，尤其是学前教育资源极度匮乏，部分地区入园入托矛盾异常突出。部分区域的学前教育呈现“低洼”或“真空”状态。
近十几年来，北京、上海、重庆、广州、深圳等大城市在随迁子女学前教育政策上大致经历了从“政府不管”到“管理边缘化”的转变。外来务工人员子女教育尚未形成全国统一的行政治理模式，政府尚未明确由哪一个行政管理机构来统一管理。对具体城市而言，所出台的政策大多是原则性的，鼓励所辖区县分别开展符合区域特点的多元化治理模式。
在众多城市中，上海是较为重视务工子女学前教育的地区之一。经过不断的完善，2013年，上海市人民政府办公厅转发市教委等四部门《关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校实施意见的通知》（沪府办发〔2013〕73号）文件规定，由各区县教育部门结合实际，制定并公布本区县适龄随迁子女入园具体规定。
区县教育部门可依据持“上海市居住证”且积分达到标准分值、持“上海市居住证”年限等条件，设定先后顺序，在妥善安排本市户籍适龄幼儿入园的基础上，统筹安排随迁子女进入公办幼儿园就读。来沪人员也可选择让其随迁子女进入民办学前教育机构就读。通过以“积分制”的方式统筹安排随迁子女入园问题。
类似于上海，深圳外来务工人员随迁子女学前教育问题多年来一直未能妥善解决，直到最近有些区成功地推出了一些开创性的新举措。深圳市率先探索政府主导、财政支持的学前教育公益普惠发展模式，走出了公共服务的“深圳路径”。2012年9月，首批50所深圳市普惠性幼儿园“问世”。截至2015年1月，全市普惠性幼儿园已达600所，基本覆盖每一个有条件的社区，财政投入6.4亿元，22.7万在园幼儿和1.15万名保教人员享受健康成长补贴和从教津贴。这一破冰之举在很大程度上造福于深圳外来务工人员随迁子女，为其适龄儿童接受学前教育解除了后顾之忧。
北京也面临着同样的处境。目前有关外来务工人员随迁子女的各种教育政策，基本集中在义务教育及义务教育后阶段，而对学前教育即幼儿园阶段，则呈现出管理上的“真空”，抑或属于政府、教育主管部门施政的“边缘地带”，至今还未见到非常明确的、有力且有效的管理措施。
广州、重庆等都市的教育管理部门在发布针对外来务工人员随迁子女教育的政策信息时，只出台了义务教育及义务教育后的相关政策，尚未见到针对这一庞大的特殊群体的幼儿园或学前教育阶段的相关政策。
外来务工人员子女学前教育的主要形态是由民间力量主办的专门招收外来务工人员子女的幼儿园或者看护点。各地叫法不一，上海通常称为“民办三级幼儿园”或“看护点”，深圳称之为“普惠幼儿园”。
接收外来务工人员子女入读的幼儿园面临最大的问题是：学生流动性大、教师流动性大、生源质量弱、生源数量不稳定等，使本来办学就举步维艰的幼儿园更是雪上加霜，只能在夹缝中求得生存。
这类幼儿园的教师大多不具有教师资格证或不是学前教育出身，他们很少接受培训，缺乏与外界交流业务的机会。从年龄上看，教师以20至25岁的未婚大中专院校女性毕业生为主，70%的教师工龄在3年以内；而保育员以年龄偏大的奶奶、阿姨为主。所以这些幼儿园、看护点成了“无经验教师的成长基地”。
大城市的外来务工人员子女幼儿园还存在一个特殊的文化现象，那就是“外地人教外地人的都市文化孤岛”。以上海为例，这些幼儿园的教师基本是外地毕业生，几乎没有上海本地户籍教师。教师们操着乡音教学，有时师生籍贯来源比较一致，学生听到方言也觉得很习惯。如此一来，上海的城市精神和文化就难以融入校园和课堂，容易造成社会阶层的隔阂，成为都市发展的隐患。
调查研究发现，教师复杂化的职业认同与背离是重要原因。不少教师表现出对职业身份认同的迷茫，一方面觉得是教师，另一方面又觉得是普通的打工者，导致育人行为出现偏差。当然，导致这种“打工者”心态的根本原因，还是在于外来务工人员子女幼儿园教师待遇普遍较低，大致为每月2000至3000元，往往不提供社保医疗等待遇。这样的收入水平在都市中只能算勉强维持，使得教师职业幸福感不强。
在基础教育投入多、教育教学水平较高的大都市里，教师的在职发展机制大多十分健全，但在这类幼儿园却难以看到教师的专业发展前景。因为没有政策的支持，所以这类幼儿园教师也缺失校内外各类教师专业发展的平台。
尤其是对幼儿园的举办者来说，只要实用、够用就行，基本上不会为教师专业发展搭建平台。所以，这些幼儿园教师没有任何专业成长的序列化平台，没有“以赛代练”的各种竞赛，没有分层分类的培训。另外，教师们也普遍表示，教研活动无主题、无结构、无定期，开展得较为随意和零散，基本上是名存实亡，低效无序。这些问题严重制约了外来务工人员子女幼儿园教师队伍的专业发展。
在公办系统中，政府对教师专业发展的资源投入是非常强有力的，但这类幼儿园在教师专业发展资源上的投入基本是空白的。仅有少部分区县有明确的政策性支持，如上海市浦东新区在对民办幼儿园的专项财政投入中设立了“专业支持”项目，将所有民办园教师纳入与公办幼儿园统一的培训渠道进行在职培训，师资培训经费每年200元／人，每年约30万元左右。颇为可喜的是，最近不少地方政府也关注到了这块工作，如上海市奉贤等区教育局已经组织专门针对外来务工人员子女幼儿园举办者的培训，这些培训主要涉及政策、管理和安全等内容。诚然，触及专业领域、惠及普通教师的培训还远远不足。
作为全世界首屈一指的人口大国，我国0至6岁的儿童多达1.3亿，占全球该年龄段儿童总数的五分之一，但学前教育经费长期以来仅占全国教育经费总投入的1.2％－1.3％，且十年来徘徊不前。
这个比例相对于发达和很多发展中国家都是很低的，更与1.3亿的学前儿童规模极不相称，很难支撑我国学前教育事业的健康、快速发展。由于我国对学前教育的不重视、财政投入的不足等问题，使得学前教育成为整个教育发展的“短板”。
当然，学前教育不仅仅是教育问题，同时还涉及诸多话题，如户籍制度的改革、特大城市的人口限制、生育政策的调整及利弊得失、数字革命对幼儿教育及成长的影响、绘本阅读的功效、文化融入的艰难、社会偏见的顽固、城乡差别与贫富差距、家园互动教育及融合教育、环境及食品安全、儿童权益的保护、儿童常见病、三代之间的关系、全球化对儿童成长的影响等。
本报告中特别提出在政府资金有限的情况下，我们要把钱花在真正需要的地方。“美国著名教育家霍勒斯·曼提出了公共教育思想，即‘多一所学校就少一座监狱’，这一名言令人警醒，值得记取。”
地方政府应改革教育财政的拨款方式，为外来务工人员子女接受学前教育提供更多的机会与质量保证。例如可以实行“生均拨款制度”，不分公立园还是私立园，按照其接纳外来务工人员子女的数量拨付相应的财政经费。也可以实行教育券制度，将政府预算内教育经费按生均经费标准直接分配给流动幼儿家庭，由幼儿及其家长自由选择幼儿园。
此外，在扩大学前教育资源方面，政府也可试行普惠性民办园、民办三级园认定制度，由第三方评估，遴选出遵纪守法，质量尚可，有发展潜力的此类幼儿园，加大扶持力度，使其成为公共资源的有机补充部分。通过购买服务、减免税费租金、以奖代补、公办与民办对口帮扶等方式，扶持民办园发展，引导民办园走公益、普惠之路，从而提高政府针对外来务工人员子女的公共服务能力。而不是良莠不分，全面封堵。
随着“二孩政策”的实施，学前教育的供需矛盾越发突出，从长计议，政府应大力鼓励和支持社会各种力量参与幼儿园发展。根据实际情况，降低民办幼儿园的办园“门槛”。通过公办民助、民办公助、国有民办、公办学校转制、中外合作办学等多元办学形式，动员和吸引更多社会资本投入外来务工人员子女教育事业，以缓解当下学前教育资源不足，入园难，入园贵的困境。（原载于社科报1520期）
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