孙洪敏：地方政府绩效谁说了算 | 社会科学报
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原题：地方政府绩效管理再思考
作者：辽宁社会科学院研究员 孙洪敏
◤在推进国家治理体系与治理能力现代化的过程中，我国正在打破行政垄断的体制，实现政府从社会的部分撤退和分离。
主要表现是：凡属于阻碍社会主义市场经济体制建立和发展的政府权力一律取消；把属于企业自身生产经营的权力一律还给企业；凡属于集中在上级政府手中而应该由下级政府执行的权力一律下放；凡属于应该由社会中介组织和社会团体发挥作用的权力一律移交。
在此基础上，地方政府把施政重点放在强化政府宏观调控、管理监督国有资产使用和有效提供公共服务等方面，做到有所为有所不为。因此，探讨地方政府绩效管理的特征、难点与路径，对于推进国家治理体系与治理能力现代化具有重要意义。
在开放性视野下，我国地方政府绩效管理主要存在五个难点。
现行体制机制的制约。在我国现行政治体制和行政体制下，决定领导干部职务升迁的是上级党委及其组织部门，评价地方政府工作优劣的是上级政府及其相关部门，而社会公众的评价好坏并不重要。由此造成地方政府向上级政府及其相关部门负责，地方政府领导向上级党委和分管领导负责。表现在绩效管理中，或者把这项工作视为向上显现政绩的机会或渠道，大搞“面子工程”、“数字游戏”；或者认为它无关紧要，可有可无，甚至把绩效管理视为负担。
信息不对称的困扰。信息不对称是对各个评估主体而言的，具体表现在两个方面，一是时间上滞后，评估主体特别是社会公众不能在第一时间获取需要的信息；二是信息源失真，评估主体特别是社会公众得到的数字信息有一部分是虚假的、不真实的。在这样的信息指导下，很难对地方政府绩效做出科学、准确、公正的评价。
主体缺失的影响。如同战士射击，必须使标尺、准星和目标三点连成一线，射出的子弹才能击中目标，取得优异成绩。这三点一线就是一种制约、监督和保证。在地方政府绩效管理中，如果评估主体缺失，评估的结果就要失衡，绩效管理工作就失去了意义。
价值取向的偏差。调查发现，在很多地方仍然存在GDP崇拜现象，经济发展特别是GDP增长比率、利税完成指标和地方财政收入等成为地方政府绩效管理中的“硬指标”，在评估中起着决定性作用，而涉及民生的内容如城镇居民实际收入、就业率、居住条件和生态环境等事关人民群众实际生活水平的“软指标”，却往往被忽视。
评估指标体系的失衡。由于评估指标体系缺乏法治保证，在地方政府绩效管理实际工作中还存在着随意性较大的问题，导致基层单位的“自我检查”等同于“自我表扬”，甚至拔高；部门互评等于互相拉票，流于形式；评比结果成为主要领导与分管领导对所管单位或部门的利益再分配，损害了地方政府绩效管理的社会形象，影响了一部分公务员的积极性。
通过制度平台建设实现地方政府绩效管理的程序性。
建立健全地方政府绩效管理责任机制。关键是要明确政府绩效管理责任、追究政府绩效管理责任。根据政府绩效管理责任性质，政府绩效管理责任可分为积极责任和消极责任。根据责任形式，政府绩效管理责任可分为政治责任、法律责任、道义责任。绩效管理责任追究机制是绩效管理活动外在压力的制度体现，建立健全政府绩效管理责任追究机制，必须明确授予政府相应的绩效管理责任，做到责权统一，责权明确。
建立健全地方政府绩效管理申诉机制。为保障绩效管理结果客观、公正，有赖于绩效管理申诉机制的建立。建立切实有效的绩效管理申诉机制，一方面可以启动相应的调查管理机制，促进管理双方的良性互动，保障绩效管理的顺利进行；另一方面，绩效管理申诉本身也是对地方政府的一个考核办法，从而更进一步促进绩效管理的公平和公正，提高绩效管理有效性。
建立健全地方政府绩效管理监督机制。应注意下列三个问题：一是要明确各绩效监督主体的地位、职责、权限以及监督行为的范围、方式和程序，形成一个全方位、多层次、强有力的绩效监督网络。二是要完善绩效监督信息收集系统，建立绩效信息共享机制，畅通绩效信息渠道。三是要促进绩效监督主体的协调、配合，使其在绩效监督过程中互通情况、互相配合、协调一致，把不同层次、不同职能的绩效监督主体整合为协调运转的有机系统，形成监督合力。
通过政策规范实现地方政府绩效管理的导向性。
以绩效改进为管理的终极目标，这是调整管理导向的前提。无论政府组织将绩效管理结果用于奖励还是惩罚，管理的最终目标只能是其管理目的，即通过绩效管理来强化公共责任机制，纠正管理中存在的偏差，促进地方政府整体绩效水平的提高，以提供公众满意的公共产品和服务。
创造良好的绩效管理实施环境，这是保证正确绩效管理导向的基础。绩效管理组织事先应做好充分的发动、准备工作，争取每一个被管理单位都能充分协作；要增强绩效管理的透明度，让绩效管理对象了解绩效管理的内容及流程，以便更好地配合工作；要认真听取绩效管理对象的意见，对其合理意见应予采纳，并作必要的改正。总之，就是要想方设法调动绩效管理对象积极参与绩效管理活动。
科学地确定绩效管理指标体系，这是调整绩效管理导向的关键因素。绩效管理指标的设置应当遵循可测性原则，能量化的尽量量化，最大限度地减少绩效管理受主观因素的影响。要注意绩效指标的可行性，不能选用那些难以搜集、难以检验核实的绩效指标，绩效指标的测量成本和困难度应在可接受的范围之内，应当经过绩效管理对象一定的努力就可以实现。
有效控制绩效管理的过程，这是调整绩效管理导向的手段。在管理运行过程中，要把握动向，如果出现问题，应根据灵活性和实用性的原则，及时对绩效管理系统进行调整，并请相关专业人员针对具体问题，采取相应的方法，及时解决问题；要协调各方面的关系，保证绩效管理活动顺利有效开展。
分析并运用绩效管理结果，这是调整绩效管理导向的保证。对政府部门绩效管理结果进行分析，分析的落脚点还是在运用。对于绩效管理对象来说，通过有效地使用绩效信息，能够确定组织的实际绩效与良好的绩效管理标准存在的偏差，包括偏差的大小和方向，总结过去的成就和不足。
通过公众评价完善地方政府绩效管理的主体性。
科学划分公众参与绩效管理的层次。可以把绩效管理中的公民参与划分为五个层次，即：公民无参与、无效参与、有限参与、高度参与和主导型参与，从公民中心的视角来看，第五个层次无疑是政府绩效管理中公民参与的最高形态或模式，但国内外实践中目前尚无范例。
公众参与政府绩效管理所需要的条件。从主观条件看，要具备四种能力：一是感应能力，二是分析判断能力，三是自主能力，四是自我控制能力。
从客观条件看，至少需要两个方面的保障：一是法律保障，二是政府的自觉。在对政府评价的过程中，政府应该能够接受来自民众的正反两方面意见，好的要听取，坏的也要听取。无论评价结果如何，公众和政府之间都应该是互相合作、互相促进的良性互动关系，使整个评价活动在宽松的氛围进行。
加强公民参与地方政府绩效管理的培训。对参与绩效管理的公民进行培训，提高其素质。因为参与绩效管理的公民普遍缺乏绩效管理的专业知识和实际经验，所以对他们进行必要的培训是首要任务。
建立确保公众成为地方政府绩效管理主体的长效机制。进一步加强绩效沟通、拓宽公众参与途径。在设计政府绩效管理指标体系时，不能只由政府官员单方面决定。除了要吸收部分专家学者的意见之外，还要广泛征求广大公众的意见和要求，这是确保绩效管理符合社会现实、符合人民大众切身需求的重要原则。在绩效管理路径设计上，要尽量使用简单易懂、与实际生活贴近的语言表达，绩效内容要多向定量化靠拢，易于公众作量化比较，以避免定性比较所带来的偏差和误解。
完善公众绩效管理的技术支持系统。针对政府绩效管理主观性强、难以量化的特点，可以借鉴目前国际上主要通过采用客观方法和标准，引进各种统计学、心理学、社会学的测量评定方法，来减少主观判断的失误。培育较为专业的公众管理组织，健全信息流通系统。通过一定的社会分工，在社会各个领域中广泛地收集、有效地筛选、及时地公布信息，从而实现管理人之间信息共享、高效交流。同时，鼓励民间专家学者介入，将其专业领域的知识技能应用于绩效管理方法创新，降低信息成本，提高管理效率。
运用新媒体推进地方政府绩效管理的科学性。
确立超越技术层面的绩效管理战略。运用微信、微博和手机客户端等新媒体，推进地方政府绩效管理。从地方政府绩效管理的“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的角度，设计符合大数据特征的地方政府绩效管理体系。
抓好“政务为民”绩效管理的关键环节。在电子政务绩效管理过程中，政府不仅要做好“政务为民”的政策导向，还要突出公民的主体地位，将绩效管理的权力逐步归还于民。因此，电子政务绩效管理的发展路径，应当从政府或中介组织“代替”公民管理，转为“代表”公民管理，最终实现“完全”由公民管理。应该准确地把握绩效管理的关键点，抓大放小，集中力量管理要害环节。其指导思路，一是群众最不满意的地方，二是群众最希望改的地方。
完善以信息技术为基础的政府绩效管理指标体系。如公众对公共政策的满意度、政治参与程度、政治认同程度、公众与政府的沟通程度、执政能力、政府的公信力、政府的廉洁程度等评价指标。作为指标体系不仅要有综合定性软性指标，更要有相对准确的定量指标。诸如劳动生产率、平均受教育程度、人均预期寿命、就业率、失业率、恩格尔系数、基尼系数、刑事案件发案率、财政收支、施政成本、生态环境等评价指标。
建立地方政府绩效管理信息系统的模型。我国地方各级政府应着手规划基于电子政务的绩效管理信息系统，建立以数据仓库和云计算为核心的地方政府绩效管理决策支持系统，其主要技术内容包括数据仓库、联机分析处理（OLAP）和绩效管理模型库（图略）。各级地方政府应结合职能转变和管理体制改革，着眼于地方政府业务和人民群众的需求，把网上办事、政务公开作为门户网站建设的重点，对面向公众服务的办事项目，规范业务流程，简化工作环节，让企业和公众享受到电子政务的便利。（本文是国家社会科学基金重点项目“推进地方政府绩效管理研究”的主要观点。已经结项（结项证书号：20160735），结项等级为优秀。原载于社科报总1530期。）
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