返乡 | 邹怡：空荡的农村与拥挤的城市

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在中国近十年的发展进程中，空心村和城市病成为城乡两端凸显的两个重要问题。空心村中户籍人占有的宅基地，发达城市的扩张受土地利用指标限制，城市务工人员难以享受完整的城市福利，以及空城、屯地等资源的低效率利用现象，均可用人口、土地利用指标的行政配置滞后于其真实自主配置来解释。

空心村，表现为农村人口因青壮年劳动力外出务工而人口大量减少，不少农宅被闲置，而一部分农民利用外出务工收入回村后建设新宅、选择在村庄外围交通便捷处，荒弃旧宅于原地，由此形成荷包蛋状的空心村，出现村落人口减少，而宅基地反而增加，耕地面积相应减少的局面。空心村现象多发于内地农村。

城市病的发生缘于人口的大量涌入,住宅、生活、医疗和文化等城市设施无法满足城市人口的需求，由此出现生活拥挤、设施使用费用高企，治安恶化等现象，居民生活舒适度亦随之下降。城市病现象多发于沿海城市。

关于空心村，我们需要同时注意一个现象，即农民增产不增收，这是农民宁可抛荒耕地，离开农村的一个重要原因。增产，证明在现有农业技术条件下，农业用地还有潜力可挖；而不增收，说明现有的劳动力数量和农业产量，仍有可观的富余空间。因此，空心村并不代表农村人口过少。

再来看沿海城市，农民工返乡就业在内地刚刚兴起，沿海城市就开始浮现“民工荒”。一到春节期间，外来务工人员大量返乡，诸多城市服务产业也陷于暂时停顿状态。这些现象表明，城市人口也没有达到过多的程度。

那为什么从真实生活感受来说，又的确有内地农村人口过少、沿海城市人口过多之感呢？让我们回到人本身。

空荡的农村与拥挤的城市

空心村的“空”，直观表现为村宅的空置，原居于此的农村居民已前往城市打工。农民宅基地的产权为集体所有，农民仅有使用权，并不能任意买卖，且退出后难以再次申请获得，农民自然倾向于长期地低效率拥有。同时，农民在城市打工，却极难获得工作地城市户籍，无法享受基于户籍的医疗、教育等各项社会保障，难以在城市真正扎根定居，因而，在他们的人生规划中不得不保留着赚够一定钱后回家养老的后路。所以，老家的空宅依然居住着户籍法律意义上的“村民”，这也是他们叶落归根的精神寄托。在城市中先行获得一定经济实力的农民回村后，因农业投资收益微薄，故倾向于为家人改善居住条件，旧村中心空宅累累．因此选择外围地块新建。旧的不弃，新的进来．空心村人口减少，住宅用地反增，聚落的空旷感因而更为明显。

再来看拥挤的城市。城市相对农村拥挤，是城市应有之义，正是城市的高密度人口，派生出各类劳动力方便供给、公共服务成本低廉、信息和智慧溢出等集聚效应。而拥挤至产生不舒适感，来源于居民感觉资源利用短缺的紧张感。这一紧张感在城市外来务工人群中最为明显。他们来到城市后，在地方政策中实际被抽象为两个层次的人加以区别对待。第一个层次是生产者，在这一身份上，他们受到城市的欢迎，被视为城市集聚效应发挥的重要组成部分；第二个层次是消费者，尤其是地方福利的消费者，在这一身份上，他们受到了城市的排挤。以央地两级税收反哺形式呈现的公共福利，依政区发放，作为人口身份认定的户籍，也是按政区属性来组织。

当农村居民来到城市输出劳动力后，尽管作为实在个体，他们已经很难充分享受原籍的公共福利，但他们作为福利消费者的身份随户籍依然保留于原籍，城市为此拒绝向这部分人口提供完全的福利保障，仅是功利地承认外来人员的生产者身份，以“居住证”等不完全户籍形式，给予部分福利。这样的身份区别措施一方面令城市外来人员仍然必须在原籍地留好养老、教育等后路，并萌生在城市中缺乏认同的不安定感；另一方面也令城市户籍人口产生异质身份人员与之争抢资源的感受，加剧了不同群体城市人口间的物质区隔与心理撕裂。

城市化指标和耕地红线指标

加快城市化的进程中，“筑巢引凤”是频繁见诸报道的发展逻辑。这一逻辑经验来自走在中国城市化前列的东部沿海地区，近二十年来，该地区诸多县市纷纷秉承该逻辑，做好城市基础设施建设，吸引来自改革初期开放城市的工商产业转移。但是，若将这段历史稍稍拉长考察的时间尺度，则会看到另一个发展逻辑。

改革开放以来，东部沿海地区发展的动力很大程度上来自于外贸，这与开放初期最富经济活力的地区集中于点状开放城市相吻合。随着工商体量的日益扩大，已经无法为少数开放城市所容纳，亟需更多面状土地提供配套基础设施供其发展，地方县市的“筑巢引凤”战术正是在这一背景下取得了成功。所以，放长历史的眼光，东部城市化的经验与其说是“筑巢引凤”：基建的先期预设，毋宁说是“凤待巢居”：基建的及时追补。

但是，近年来国家的城市化路径采用了基于片段历史的“筑巢引凤”战术。内地县市以东部先进城市为模板，致力于将现代城市景观移植落地。这一举措固然改变了当地城乡的居住环境而被地方大加宣传，但是因为没有“凤待巢居”的背景，并未吸引相应体量的城市人口前来居住，由此出现空城的景象，造成土地利用的低效率。

行政性城市化的推行过程中，城市化指标被分解下达给各省市县。该指标的核心是土地的城市化，土地城市化后，该片土地范围内的居民也相应地转变为城市居民。指标在基层政区按比例分包，极易导致小尺度土地利用规划脱离大尺度的资源禀赋和区位性质考量，出现超越当地需求的纯景观城市化。在这部分地区，过度城市化的忧虑是成立的。

反过来，因为对过度城市化的担忧，国家也制定了以耕地红线为基准的土地利用控制对策。这一措施同样在行政条线中下达分解，在基层政区按比例分包，结果同样发生大小尺度间规划与需求的矛盾。业已发生拥挤感受的城市，受地方耕地红线指标的制约，难以获得更多的城市用地指标。

城市化指标和耕地红线指标在按政区垂直下达分包的过程中，逐渐丧失了对地方实际情况的灵活适应，导致不同地方同时发生了强制土地城市化和城市化土地资源不足的现象，空间小尺度资源配置的低效率最终也累积为大尺度资源配置的低效率。

行政配置滞后于真实自主配置

以上，从空心村和城市病两个现象人手，粗略分析了当前土地和人口配置中的一些问题。从表面上看，空心村是因为人太少了，城市病则源于人太多了，由此容易令人产生人口分布不平衡的担忧。但是，人口分布的空间差异本身就是对一定技术和区位条件下资源空间分布不平衡的自主适应。单位土地劳动力容纳量较低地区的人口，受劳动效率吸引，自发移往容纳量较高的地区。从劳动力价格和农产品价格来看，内地农村并没有人太少，沿海城市也没有人太多。

但空心村的确发生了土地资源的浪费，发达城市也出现了公共资源的短缺，这些现象本质上是因为土地、人口等资源在新时期的重组过程中没有达成动态的协同配置。土地不能自行移动，其价值随生产技术的革新和区位条件的变化而上下，而人口能够迁移，自动填充至利用效率较高、劳动力容纳力较强的土地上。在纯市场条件下，人口资源通过自主迁移，达成人口和土地的协同配置。但在行政计划介入后，土地的开发需要指标的许可，人口附带有标识空间属性的身份，即户籍，土地利用指标和户籍的变更均需经过行政审批，不可随意更动。但人口顺着劳动力价格信号，自发配置至生产效率较高的地区，因户籍变更的行政门槛，出现户籍人与实在人之间的分离，作为资源行政配置依据之一的户籍，实际上传递了错误的配置导向信号。

城市化指标和耕地控制指标经过按政区的下达分包，也出现了土地利用指标和实际利用需求相分离的情况。加之城市户籍和土地利用指标的不易获取，反过来也助长了稀缺资源粘滞的低效率持有而不愿放弃，阻碍高效率持有者的加入。空心村中户籍人占有的宅基地，发达城市的扩张受土地利用指标限制，城市务工人员难以享受完整的城市福利，以及空城、屯地等资源的低效率利用现象，均可用人口、土地利用指标的行政配置滞后于其真实自主配置来解释。

行政规划当然希望能准确把握社会经济发展的走向，但对未来的判断极为困难，规划的执行在行政框架内还有在下达分包中走样的风险，前述“筑巢引凤”样板推广中的问题，便是一例。规划固然需要，但相对而言，当务之急是逐步提升资源配置的反应速度，在“凤待巢居”时机到来之际作出及时的应对。劳动力资源具有可自行配置的特点，其流动对各地资源需求力度的变化最具指标意义。为此，人口流动行政门槛的去除当优先进行，其余资源的配置循真实的人口信号而行，而非具有空间粘滞性的户籍信号。需谨记，发展资源的高效配置是到人，而非到地。

（文章原载于社会科学报第1364期第2版，复旦大学历史地理研究中心 邹怡《空心村与城市病两端凸显》）

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