国资部课题组：大家都关心的土地整治规划将带来什么？

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土地整治：塑造国土空间新格局

国土资源部土地整治中心蓝皮书课题组 

◤国土是中华民族繁衍生息的宝贵家园。稳定、高效、安全的国土空间是可持续发展的基础保障，直接影响国家粮食安全、生态安全、经济安全，与人民生活息息相关。

小贴士：今年2月中旬，《全国土地整治规划(2016-2020年)》正式颁布实施。《规划》明确“十三五”期间，力争建成6亿亩的高标准农田。

此次《规划》明确了“十三五”期间土地整治的主要任务，包括，藏粮于地，推进高标准农田建设；加强耕地数量质量保护；加大土地复垦和土地生态整治力度。

我国土地资源为近30年经济社会高速发展提供了有力支撑，同时也遗留下利用粗放、改造不足、空间错配等各类问题。随着经济转型发展和供给侧结构性改革的深入推进，为适应经济社会发展新形势，通过土地整治，重塑国土空间新格局，已经成为建设美丽国土的硬需求。

国务院关于全国土地整治规划（2016—2020年）的批复（网页截图）

日前，经国务院批准，国土资源部和国家发展改革委发布实施《全国土地整治规划（2016—2020年）》，明确了未来五年土地整治活动的战略方向和重点任务，提出了针对农田、城镇、生态三大国土空间优化结构布局配置，以工程化手段改造提升土地质量，促进新型城镇化、工业化、信息化、农业现代化和绿色化发展，全面维护我国生存线、生态线、保障线。

国土资源部土地整治中心蓝皮书课题组连续多年聚焦全国土地整治情况，对我国近年来土地整治的发展创新进行总结评价，对我国土地整治的未来发展方向提出建议与展望。

正视土地整治现今面临的挑战

01

突出问题

规划定位问题。从国土资源规划的体系建设来看，国土规划作为国土空间的顶层设计指导我国未来50－100年的国家空间战略设计；土地利用总体规划重点谋划15－20年阶段性土地利用目标与总体格局；土地整治规划重在实施，明确5年内土地整治的具体任务，通过调整不合理利用的国土空间，提升土地利用的效率、均衡性和可持续性。

规划效力问题。受编制内容、审批机构、实施过程和监督方式等环节的影响，在项目申报立项、实施、验收的管理过程中，地方规划的引导、管制作用十分有限，有些地方甚至采取简单平均、“天女散花”的方式进行项目安排。

地方积极性问题。由于规划在耕地保护方面的强约束性，不少地方政府认为下达的任务重、要求高，影响地方发展；项目区农户则认为项目是形象工程，工程实施只按标准、规范，不符合实际、不结合产业发展、不解决民生需求就干不到农户心坎上，还会遗留不少问题。基层干部两头受气，领导不乐意、基层不愿意、群众不满意，相当程度上打击了地方的积极性。

公众参与问题。到目前为止，土地整治还是以政府推动为主，农民自发的少。德国、中国台湾等地的土地整治经验均表明，项目投资、施工需要给予公众更多的知情权、参与权、监督权、收益权。

02

农地整治

县域内耕地占补平衡难度大。地方经济对建设用地的依赖程度巨大，耕地保护的形势更加严峻。加上一些地方耕地后备资源匮乏，要实现县域、市域内的占补平衡难度越来越大，占优补劣、占多补少的现象并不鲜见，尤其是优质连片的耕地资源没有得到积极主动的保护和改造提升。

高标准基本农田建设多部门管理问题。“十二五”期间，多部门颁布实施了相关的建设规划和建设标准，“十三五”期间，建设任务和建设资金需要进一步统筹管理。

“不稳定”耕地问题。全国有14945万亩耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内和25度以上陡坡，大部分需要退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息；有相当数量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕种；此外，还有部分耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏、地下水超采，已影响正常耕种。

03

市地整治

城市体系问题。影响我国城市发展的核心问题是实现合理的城市规模、合理的大城市和小城市关系、合理的城市区域布局。多年来，一些地方的发展过度依赖建设用地指标。2000－2011年，城镇规模增长超过76.4％，远超过城镇人口增长率50.5％，以腾退建设用地指标为主要目的甚至唯一目的开展建设用地整治无疑偏离了整治目标。

城市用地的结构性问题。根据《全国城镇土地利用数据汇总成果分析报告》，2013年我国城镇土地规模为12872万亩，其中住宅用地面积4278万亩，工矿仓储用地3560万亩，居住用地与工矿仓储用地比例约为1.2:1，许多城市甚至工业用地超过居住用地。而日本三大都市圈居住用地与工业用地比例为6:1，法国大巴黎地区这一比例为5:1。进一步优化调整国土空间结构，是提升城镇化质量的迫切需要。

城市用地内部问题。土地是城市活动的载体。当前我国大城市遇到的交通拥堵、“空城”、“鬼城”、雾霾等“大城市病”问题都是城市服务能力不足的具体表现，需要在城市发展过程中依据阶段特征不断调整不合理的土地利用方式，全面提升城市品质。

04

村庄整治

城乡建设用地增减挂钩政策实施问题。这项政策的实施能够缩减农村建设用地，规范居民点建设，统筹城乡发展，促进新农村建设，提高土地节约集约度，新增城镇建设用地指标，从而有利于优化土地利用结构，并为产业经济和城镇建设提供发展空间。但是城乡建设用地增减挂钩政策有利也有弊，在实施过程中如果地方政府操作不当，很容易造成不利的一面，流于形式，使农村和农民的权益很难得到保障。

农耕文化传承问题。当前有大量历史久远、具有文化遗产性质的居民点并未列入文化遗产保护范围，在整治过程中应采取保护性措施，积极保护原有村落的地方特色，体现乡土文化气息，体现农村特色、人文特色和产业特色。

乡镇企业土地利用粗放。据测算，乡镇企业因分布散乱、经营规模偏小等原因，导致用地规模和建设占用耕地规模增加20%，同时这些企业不少处于低效利用状态。

防止农村土地过度资本化。建立城乡统一的土地市场是完善市场经济体系的重要部分，允许农村集体土地流转大势所趋，前提是权属清晰，其次是在市场机制下有序合理流动，实现土地资源有效配置。在这一过程中，要避免过度强调土地的资产功能，以免引起资本炒作，引发囤积、兼并、炒卖等问题，影响社会稳定和粮食安全等问题。

05

土地生态整治

土壤污染问题。我国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。根据《全国土壤污染状况调查公报》，全国土壤总超标率为16.1％，耕地土壤点位超标率为19.4％，调查的工业废弃地中超标点位占34.9％，工业园区中超标点位占29.4％。

生态网络建设问题。我国中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土空间的55％，要按照建设环境友好型社会的要求，根据国土空间的不同特点，加快土地生态修复。要以保护自然生态为前提、以水土资源承载能力和环境容量为基础，进行有度有序开发。生态遭到破坏的地区要尽快偿还生态欠账，加快构建区域性生态绿心、绿廊和生态网络。

城市生态环境问题。近年来，我国城市生态问题突出，空气污染、水体污染、城市生态系统脆弱等问题层出不穷。这与我国“蔓延式”“跨越式”城市发展模式息息相关，需要以建设生态型城市为目标，加快推进城市土地生态整治。

土地整治规划的导向

满足现代农业发展的需求，布局高标准基本农田建设。

近年来，按照耕地保护要实现数量管控、质量管理和生态管护“三位一体”的战略部署，土地整治和高标准基本农田建设已经成为耕地保护的重要抓手和基础手段。

通过土地整治建设形成集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强的高标准基本农田，改善了农业生产的基础设施条件，更加适应现代农业生产和经营方式，巩固了粮食安全的耕地资源基础。

“十三五”时期，土地整治将以土地整治重大工程为抓手，继续抓好116个基本农田示范区和500个高标准基本农田示范县建设，重点向粮食主产区、产粮大县、粮食后备产区倾斜，通过“十二五”“十三五”的高标准基本农田建设，建成8亿亩（注：6亿亩高标准农田，农用地整理改造中低等耕地2亿亩左右）生产能力稳定、质量优良，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田，为粮食稳产增产奠定基础。

满足生态文明建设的需要，布局景观生态。

土地是经济、社会发展的底盘，为人们提供生产、生活、生态多重功能，承载各类经济社会活动。

要实现土地资源的可持续利用，必须以生态文明建设为前提，科学配置土地资源，实施城市发展、农业生产、生态空间的合理管控、调整与治理。当前大都市区的“城市病”缠身、区域生态环境脆弱、乡土文化快速流失等问题实质上都是土地利用不合理、土地功能失调引起的。需要不断提高土地底盘的服务能力，匹配不同区域、不同经济社会发展阶段对土地利用的要求。

“十三五”时期，重点是要加快大城市群和经济发达地区土地整治，推进绿道网建设，连接城乡绿色空间，提升城乡环境质量和土地承载能力；以改善农村生产生活条件和人居环境为目的，促进城乡均等化发展，提升农村基础设施水平，引导乡村居民集中居住，构建农村土地利用格局，促进富丽乡村建设；强化土地退化地区、生态脆弱地区绿色基础设施建设，强化山体、水体、湿地等生态修复，改善土地生态环境，提高土地生态系统服务能力，推动生态文明建设；加快工矿区土地复垦，修复损毁土地的生态环境。

城市化工业化进程加快，布局城镇工矿建设用地整治。

国内外经验表明，城镇化、工业化是国家、区域发展的根本动力和必然要求。但在快速城镇化、工业化过程中，产生了不少土地利用不集聚、不节约、不高效、不合规、不合法的现象。这就要求从区域经济发展、工业生产、城镇体系、生态安全等多重角度重新塑造结构更优、效率更高、生态自我恢复能力更强的空间格局。为优化提升已有空间格局，需要通过土地整治对不同空间，采取保护、调整、疏解、消融等手段，促进大格局的形成。这也是土地利用总体规划与土地整治规划的根本差异所在。相对于土地利用总体规划从中长期对空间格局的战略引导和刚性管制，土地整治规划更注重从中短期对空间格局实施可操作的调整优化。

“十三五”时期，土地整治要落实国家战略布局，重点开展城市化地区、农村地区、生态型地区、矿产资源开发地区和海岸带“四区一带”“一极一带一江”区域性土地综合整治，统筹区域土地整治，合理安排土地整治布局，确定土地整治单元，提升区域空间品质，提高土地集约利用水平和资源配置效率。

进一步强化土地整治法律、政策保障措施。

土地整治影响范围广、触及利益深，开展这项工作既要明确规定涉及任务内容、程序方法的制度规范，又要妥善解决有关资金筹措、权属调整等重大问题，需要强有力的法治保障。近些年来，土地整治工作在全国各地广泛开展，土地整治的综合成效日益显现，但法治建设的短板也不断凸显，法治建设远远滞后于实践发展的需要，有关法律规定仅散见于相关法律、行政法规、部门规章和地方性法规、地方政府规章中。要尽早出台《土地整治法》或《土地整治条例》及其配套法规，依法规划，依法实施土地整治探索，依法解决纠纷冲突，依法规范各类土地整治活动。（执笔：汤怀志、梁梦茵。文章仅代表作者观点，不代表本报立场。本文原载于社科报总1547期，图片来自网络）

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