体制性反思：政企统合型政府治理的出路在哪？ | 社会科学报

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作者语

中央管辖权往往趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力，而地方治理权则常常表现为各行其是，对权威体制的中央核心产生威胁，两者之间的紧张和不兼容，是权威体制与有效治理之间的矛盾的集中体现。

原文：《政企统合型政府治理的体制性反思》

作者：浙江大学公共管理学院教授 陈国权 毛益民

第三区域

第三区域，是指以开发区、新城、新区、功能区为典型的以政企统合治理模式治理的区域。这类区域在治理形态上，显著区别于传统的城市治理和农村治理，因此，城乡二元分析框架无法解释第三区域的独特性。

第三区域往往起步于市政基础配套设施相对缺乏的城市边缘区或农村地区，以开发土地以及其他资源吸引国内外投资，发展地方经济产业为主要任务，旨在实现从乡村社会向都市社会的快速转变，建构起地方经济社会发展的新城市空间。更为重要的是，在治理模式上，这类区域呈现出明显的集权化：作为上级党委的派出机构党工委和上级政府的派出机构管委会普遍采取合署办公，形成党政合一管委会体制，并与开发投资公司往往高度统合，“两（多）块牌子、一套班子”。这不仅使得纵向权力向上级领导集中，还让横向权力包括企业经营权，向党政一把手集中。我们将这种党政合一、政府与企业高度关联的组织称之为“政企统合型政府”，同时定义，政企统合型政府治理下的区域为“第三区域”。 

第三区域的迅速发展是中国经济高增长的集中表现，因此“政企统合型政府”的形成与中国的经济高增长就有显著相关性，但学界对其内在的逻辑关系却缺乏深入的研究，本文尝试对此命题进行探讨。

政企统合型政府本质上是一种政府组织，但却具有企业组织的管理权限和运行机制。借助市场化运作，管委会与投资公司相互支持和拓展，产生出巨大的治理能量。政企统合型政府作为新城市空间的治理组织，相比传统政府官僚组织，具有更加强大的城市空间建设开发能力。

一方面，政企统合型政府规避了国家法律和政策对政府融资的束缚，为地方政府大规模举债融资提供了渠道，极大地拓展了地方政府运作资本的能力。在事权与财权的巨大失衡下，在地方竞争与GDP考核的巨大压力下，举债开发土地无疑成为地方政府的理性选择。但是，依据我国1994年《预算法》第二十八条的规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”而1995年《担保法》第八条又进一步明确，国家机关不得为保证人。

因而，在法律上，地方政府作为主体是无法举债经营的。但是，通过成立城市投资公司，以公司之名义融资，地方政府就可以绕过这两项规定而实现举债。城市投资公司向银行融资，是以地方政府的公权信誉作为担保。由于这些公司的贷款是以地方财政和土地抵押作为担保，重大项目甚至还会经人大做出政治承诺，因此拥有较高的信用级别，进而银行融资会比较顺利。经城市投资公司渠道获得的金融资本，属于预算外管理，使用的监管往往比较宽松，因此地方政府具有较高的操作自由度。

另一方面，政企统合型政府将企业管理的方式与逻辑融合到了传统官僚体制之中，不仅突破了人员配置的编制约束，也重构了工作人员的激励方式和激励强度，使得“小而精”的管委会实际上拥有了“大而强”的公司支撑。作为派出机构，管委会在行政编制、事业编制人数上是极为有限的，随着第三区域的不断发展和扩张，往往面临“小马拉大车”的困境。借助政企统合，人员编制得到了巨大扩充。

在政企统合治理下，实际上存在行政编制、事业编制、企业编制以及编外用工四种类型，而从分工上看，则存在三类员工：纯粹机关行政人员、纯粹企业合同员工、以及政企混合的统合者。所谓政企混合的统合者，指那些身兼一个或多个投资公司主要负责人的管委会领导。这些管委会领导集政治权威和企业资源于一体，使得这些投资公司的内部运作实际上是政府行政的延伸。但是，编制与分工并不存在绝对的对应关系，而是灵活地根据政策要求而进行调整。不同编制的员工其实是可以混岗使用的，公司员工往往被调用来处理行政事务。于是，这种多元交叉的人员配置使得领导可以较为便利地支配和使用。在员工激励方面，通过采用市场化的薪酬设计，将薪酬与区域经济发展绩效相挂钩，以考核奖励为基本手段，对关键部门的员工进行强激励推动。在组织规模上，通过设立一个或多个公司，组织机构以及人员体系得到极大扩张。

政企统合型政府通过对派出机构和企业组织的统合使用，让两者所具有的组织效能都发挥出来，并通过相互支持来克服彼此局限性。它凭借其独特的组织形式规避国家法律制度，并极大地拓展了政府在资本、组织、人员等方面的操纵能力，因而成为地方政府实现第三区域组织化的普遍模式。

政企统合治理的绩效

第三区域政企统合治理的绩效呈现出相对性。就其有效性而言，主要体现在如下几点：首先，权力与资本在政企统合型政府的主导下实现空间集聚，使得第三区域经济高速增长，成为我国经济发展的增长极。其次，在政企统合模式下，管委会秉承企业家精神，通过整合层级间与部门间资源，一定程度上克服了职责同构所带来的体制矛盾。最后，在政企统合模式下，管委会及其投资公司与乡镇街道基层之间的分工协作，有助于实现第三区域中发展与稳定的平衡。

但是，政企统合治理模式也存在明显的局限性，主要包括如下几方面：　

首先，地方政府无序性的举债融资与选择性的执法行为严重影响了市场秩序的形成，阻碍地方经济的可持续发展；地方政府无序性的举债融资导致金融与财政的双重风险。政企统合为地方政府举债融资提供了便捷渠道，但这也导致了日益严峻的债务风险。在现行干部管理体制以及竞争压力下，地方官员在行为选择上必然存在短期性，反映在举债融资上，即“只管借钱、不管还钱”。大规模的政府债务可能引发金融风险与财政风险，而且两者之间发生叠加效应，最终将阻碍地方经济的可持续发展。

其次，在政企统合模式下，管委会体制与传统政府体制之间，存在着诸多的矛盾冲突。由于治理资源的集中投入，管委会权力不断扩张，造成了对周边乡镇的资源侵夺，导致空间发展的高度不平衡。此外，管委会派出制使得纵向权力向上级领导集中，党政企高度合一使得横向权力向党政一把手集中，权力过分集中，导致人治色彩显著。第三区域作为地方辖区中的“特区”，而政企统合使得党政一把手往往成为特区中的特权者，这无疑为权力腐败的滋生提供了土壤。

最后，在政企统合模式下，乡镇街道接受管委会与传统上级政府部门的双重领导，这可能导致其行为逻辑的严重扭曲，且随着第三区域的快速扩张而日益凸显。管委会体制并非对传统政府体制的整体性重构，而是一种局部性改造。第三区域是将政府职能中的开发建设与经济发展部分剥离出来实行专项化运作的结果。从现实来看，来自管委会的巨大考核压力和丰厚绩效奖励、来自土地增值给乡镇街道所带来的财政受益，都使得征地拆迁成为乡镇街道基层官员工作重心。相应地，乡镇街道其他方面的治理与服务则被弱化或忽视，基层社会的整体性发展受到了严重制约。

制度因素提供关键性动力

政企统合型政府作为集权化战略下的组织机构，在公共物品短缺而地方政府财力不足的情况下，有力地推动了城市开发与经济建设，但随之而来的债务风险、市场失序、权力腐败、管理体制冲突、社会不稳定等诸多问题，也严重制约着第三区域的可持续发展。

超越第三区域，着眼于转型期中国经济社会变迁的制度环境，可以看到，以下制度因素为政企统合模式的持续与演变提供了关键性动力。首先，中央统辖权与地方治理权之间的张力，为政企统合型的形成与扩张提供了制度空间。中央管辖权往往趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力，而地方治理权则常常表现为各行其是，对权威体制的中央核心产生威胁，两者之间的紧张和不兼容，是权威体制与有效治理之间的矛盾的集中体现。在权威控制与有效治理之间，地方政府拥有变革和创新的制度空间。

其次，土地公有实际上蜕变为土地政府所有，为政企统合型政府的形成与扩张提供了物质基础。土地公有制事实上构成了一个产权模糊的公共领域，在此领域中，“权力”取代了“权利”而成为实际的主导逻辑。地方政府作为土地产权领域的强者，成为土地资源的实际拥有和操纵者，而这为政企统合的形成与扩张提供了物质基础。最后，地方财政需求与政府间竞争的双重压力，为政企统合型政府的形成与扩张提供了持续动力。在政企统合型政府治理下，土地资源不仅可以被用来产生财政收益，更可以被用来撬动金融资本，从而加速第三区域的开发与建设。在“土地-财政-金融”三位一体的运作模式下，政企统合模式发挥着保障这种资金流动的重要功能。

由此可知，第三区域政企统合治理模式，是中国转型期国家治理体制变迁的历史产物。完善亦或替代这种治理模式，取决于国家治理体制的变迁过程，包括央地府际权力体制、土地产权体制、公共财政体制以及绩效考核体制等。未来研究需要进一步分析这些制度的演变与互动，从而深化对第三区域与政企统合型政府的理论认识。

文章原载于社会科学报第1554期第3版，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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