中国经济的希望——从重税向轻税体制的变革开始 | 社会科学报

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作者语

2016年，我国经济总量74.4万亿，增长6.7％，第4季度增长6.8％，呈平稳向好之势，但还不足以判定已经进入周期上升阶段。目前，政府政策(加投资和稳增长、去产能和去杠杆以及财政和货币的双松或一松一紧)形成一种不可能三角，经济运行风险进一步加大。鉴于2017年形势的高度不确定性，国内的安排和应对之策，应适当降低增长目标，重点从稳增长转向防风险，逐渐变重税体制为轻税模式。

原文：《从重税体制向轻税模式转型》

作者：中国社科院经济所研究员 张曙光

           中国政法大学商学院 张弛

现行财税体制是重税费体制

从企业家的主观感受来看，据《中国民营企业税负问题与税制改革研究报告》显示，在所调查的113家企业中，认为本企业税收负担很重的和较重的，合计占87％；认为税负可以接受的占8％，认为较轻的占4％，很轻的占1％。从实际税负来看，2009年我国一般预算收入68518.3亿，占GDP的19.66％，并不算高，但全口径的宏观税负却相当高。据中国社会科学院财贸研究院发布的《中国财政政策报告2009／2010》的数据，从1998—2009年中国全口径的政府收入从1.73万亿增加到10.8万亿，占GDP的比重从20.4％提高到32.2％，上升了约12个百分点。2015年，一般预算收入152269.23亿，占GDP的22.21％，比2009年提高2.65个百分点，而宏观税负上升到33.31％。

根据天津财经大学李炜光教授计算的结果和笔者按另一口径计算的结果，我国的宏观税负都远高于发展中国家，虽与发达国家不相上下，但在民生领域，如教育、医疗、养老等社会保障支出，无论在数量和质量上都与发达国家有很大差距。而且，经济增长快时，政府税费收入的增长大大快于GDP，而经济增长减速时，财政收入增长的减速比经济增长的要慢，导致宏观税负不降反升。另据普华永道和世界银行最新报告《Paying Taxes 2017》的数据，中国企业各种税费负担占其净利润的68％。正因为如此，中央提出降低宏观税负的方针和任务。这是完全正确的。

我们之所以是一种重税体制，一个重要的原因是，我们的政府机构过于庞大。一方面加重了纳税人的负担，另一方面也有了征重税的意愿和能力。比如，我们的一个县有194个单位，人大、政协、法院、监察院4个，政府委办局54个，县委部委办局10个，县政府其他委办局22个，人民团体(公务员编制)15个，县事业单位(财政列支)35个，县其他办54个。所以，实行轻税首先要减政府。

我们主张轻税而不是减税，因为减税的主动权掌握在政府和税务官员的手中，不仅是一种难以监督和约束的自由裁量权，而且似乎是政府的一种恩赐和仁政，这就颠倒了政府和纳税人的关系。特别是在一个强政府、弱社会的制度环境中，减税往往徒有其名。我们的结构性减税减了多少年，但是从2010一2015年，一般性公共预算收入仍以年平均12.88％的速度增长。政府提出营改增后税负“只降不增”，减税5000亿元。但有些企业的税负还增加了。最近政府提出对营改增进行检查，凡税收增加的企业一律退还。但愿此举能够真正落实。

总之，不论是绝对税负，还是相对税负，现行税制都是一种重税模式，税制改革应当明确提出和坚持推进向轻税模式转型。这是政府能不能从自身的真正改革入手取信于社会。这才是中国真正的希望和机遇所在。

现行税制及其实施中的问题

首先，现行税制偏重纳税人义务，轻视纳税人权利。《宪法》第56条规定了“公民有依法纳税的义务”，但我国现有18个税种，只有《个人所得税法》、《企业所得税法》和《车船税法》是以法律形式规定的，其他15个税种都是部门规章。这就有违税权法定等基本原则。我国没有税收基本法，只有《税收征管法》，这是一部程序法，是行政部门出台的部门规则，规定了税务机关的征收、管理和检查的权力，以及纳税人依法申报纳税的义务，赋予了税务部门过大的自由裁量权。如“税务机关规定的其他情形”，“主管税务机关要求报送的其他材料”，“主管税务机关按照《……法》及相关规定处理”，“税务机关有权对其收入、财产进行核定”，等等。什么是“其他情形”和“其他材料”，由税务人员说了算。企业和个人的收入和资产，税务机关有什么权力进行核定?即使个人违法犯罪，也得依法行事。看来，这种轻视纳税人权利而赋予税务部门任意自由裁量权的立法思想和司法实践，不仅是乱征滥罚、强征多征、税收竞赛、征过头税的原因，而且为税收官员寻租腐败打开了方便之门，同时也是重税的一个方面。

其次，重复征税和税负不公。现在，包括增值税、企业所得税、个人所得税等在内的重要税种都是对同一税源重复征税。其流程是，企业先得对其价值增值部分交纳最高税率为17％的增值税，其后再对企业所得部分征收25％的企业所得税。就此而论，国企民企是平等的。接下来，差别就出现了。由于国企最终投资人的代表是政府的国有资产管理部门，根据现行规定，投资方是法人的所得利润不再交税，而民企的最终投资人是自然人，根据个人所得税法规定，所得利润还要交20％的个人所得税。也就是说，国企的税负是25％，而民企的税负是45％。这与税负公平的基本原则相去甚远。

再次，税制有待完善，征管有待规范。这方面的问题很多，一是对实体企业征税，对网商企业不征税，造成不平等竞争，企业规范纳税则竞争不利，不纳税则造成法律风险。二是规定股权溢价转为股本免征个人所得税，各地实际操作不一，使企业无所适从。三是物流业出现多式联运和“无车承运人”等新型业态，不仅私人企业必须挂靠方能经营，而且条块分割，征管体制跟不上，使征纳双方无法可依。四是增值税有5档税率(17％、13％、11％、6％和0％)和2档征收率(5％、3％)，导致进项扣除不统一。五是“以票定税’’以“增值税专用发票’’作为抵扣的前提，但很多进项无法取得增值税专用发票，如员工工资、贷款利息、初级资源产品(煤、砂石等)，小微企业和个人不能对外开具专票，导致虚开增值税发票泛滥成灾，屡禁不止，成为一大社会公害，毁掉了社会经济的诚信基础。这也违背了便利原则和费用最小原则。    

从理论上讲，现代税制一般有十大基本原则：一是纳税人权利保护原则，二是同意原则，三是无代表不纳税原则，四是税收法定原则，五是法制原则，六是低税原则，七是平等原则，八是确定原则，九是便利原则，十是最少费用原则。我们的实际情况与这十大基本原则仍然相距甚远。这也是重税的原因之一。对此值得我们高度重视。

重税体制转向轻税体制

应当指出，轻税是制度问题，减税是政策问题。中国税负问题的要害不在采取某些减税措施，而在实行轻税制度。

税收是企业家和生产经营者创造的经济剩余，交给政府以换取政府提供的公共产品和服务。这是社会中最重要、最基本的关系。须知，企业家和生产劳动者是税收之本、之源。税负轻，企业的利润就多，劳动者的可支配收入也多，生产和创利的积极性就高，税基就广，税源就大。这是一种放水养鱼和养鸡生蛋的做法。反之，税负太重，企业家的利润和劳动者的可支配收入也就很少，谁还有积极性去创造价值？重税体制是一种竭泽而渔、杀鸡取蛋的制度。事实上，无论古今中外的思想家、理论家和聪明有为的统治者都懂得轻徭薄赋、藏富于民的道理，都反对横征暴敛。可见，轻税是税制之纲，执政之魂，而重税是税制之弊，执政之害。到了现代，由于交通信息发达，已经打破了地区限制，产业的国际转移成为一种普遍现象，企业家的理性都是选择成本低盈利高的地区，税负的高低成为衡量投资环境优劣的重要标准。事实上，改革开放以来，“三减两免”也成为各个地方吸引投资的基本手段和经济发展的重要杠杆。其道理也在这里。

实行轻税体制，就是要从现行复杂的间接税制转变为单一税制。所谓单一税制是指“以单一法定税率向个人征收的直接税”。其操作原则有二，一是坚持消费税的原则，即对人们从经济中拿走的部分征税，而不对人们投入到经济中的部分征税；二是其征管必须仅对所得征税一次，且尽可能接近来源征交。这样一来，基本税种就要从增值税和营业税变为所得税和消费税。所有税种都要按照是否重税和重复征税，收入是否来自消费环节加以梳理和改革。

为了向轻税体制转型，可以做出一项安排，由全国人大通过一项决议，对我国宏观税负负担设置一个上限。每年“两会”对国务院的预算报告进行审查时，首先审查是否超过上限。至于上限是多少，还可以讨论，按照前述两个口径，也许以25％～30％为宜。

文章原载于社会科学报第1554期第2版，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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