新型城镇化如何与“生态文明”兼容？ | 社会科学报

点击上方“社会科学报”关注我们哦！

编者按

近年来城市大气污染突出、邻避事件日益突出、资源能源消耗巨大、垃圾围城形势严峻、污染向农村转移扩散等等，亟须改变。党的十八届三中全会对生态文明建设作出了总体设计和系统安排，应该把这些要求融入到城镇化中，扭转粗放型发展的路径，推进资源节约和环境友好型城镇化。

原文：《按生态文明要求推进新型城镇化》

作者：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员 程会强 王海芹 李佐军

新型城镇化进程中的资源与环境问题

改革开放三十多年来，城镇化成为扩大内需、调整产业结构、转变生产方式、推动经济社会发展的强劲动力，同时，高速城镇化也带来了严重的环境污染和生态破坏，需引起重视。

一、城市大气环境污染突出

城市群已成为中国区域发展的主要空间形式，人口密度高、工业强度大、膨胀速度快等原因造成城市污染缓冲距离减少，主要大气污染物排放量急剧增加。同时，大气环流及大气化学的双重作用，导致污染物跨界传输和影响加重，使得我国区域大气环境质量整体呈恶化趋势，并由传统煤烟型污染转向以臭氧、细颗粒物和酸雨为特征的区域性复合型大气污染。其中，西部城市群仍以煤烟型污染为主，中东部地区主要为复合型大气污染，尤以京津冀、长三角、珠三角与山东城市群为代表。与过去50年相比，复合型大气污染导致能见度大幅度下降，特别是中东部地区和东北地区能见度降低幅度和范围显著增大。

近年来，在脱硫设施等措施的控制下，我国南方酸雨面积有一定的减小。但随着局部能源活动强度的增加，我国长三角地区和中部城市群地区酸雨强度逐年增加。

二、城市邻避事件日益凸显

在现代化与城市化进程中，政府部门为提升社会、文化、经济等的服务水平而配置的社会公共服务设施，其中有部分设施，如垃圾处理场，核能电厂等既服务于广大地区民众，又有可能污染周边环境，对居民的生活、心理等产生一定的负面影响，以至于设施所在地周边地区民众普遍采取厌恶或排斥的态度，不愿与其毗邻，产生邻避现象。随着近年来社会和城市建设的发展，在全国各地发生了多起邻避设施引起的群体性事件，已成为影响社会稳定发展的不良因素，同时也为城市发展建设带来新的问题和挑战。

三、城市资源能源消耗巨大

1.城市建成区面积不断扩大，城市建设占用大量耕地

我国城市建成区面积由1981年的7438平方公里扩大到2014年的5万平方公里。城市建设不断占用耕地面积，2001-2014年我国平均每年城市建设占用耕地面积为749平方公里。近年城市建设占用耕地面积态势有下降，但仍比2001年高出302平方公里。

2.城市缺水和城市水资源分配不合理并存

目前，我国660个城市中有400多个受到水资源短缺的制约，110多个严重缺水。城市缺水导致地下水超采和地下水位下降，诱发地面沉降，特别是在城镇化发展快、人口和城市密集的东部沿海地区尤其严重。

城乡水资源分配不公平现象日渐突出。先城市后农村、先工业后农业的思想使城市生产及生活用水一直放在优先的位置。2014年，我国城镇人均生活用水量(含公共用水)213升／天，农村居民人均生活用水量81升／天。由于城市地区区域小，当地水资源量少，而用水量和用水要求高，导致城市地区大量地从农村地区取用水资源，大量的原农业供水工程转变供水目标，改向城市地区供给。

3.城市能源消耗巨大，能源转型面临压力

全国能源消费总量高位趋缓，能源清洁低碳转型面临压力。《BP世界能源统计年鉴2015》显示，2014年中国(包括香港、台湾地区)一次能源消费量3111.6百万吨油当量，占全球能源消费的24.1％，接近当年欧盟能源消费量的2倍。国家统计局数据显示，2000年以来我国能源消费以年均7.3％的速度增长，尽管2015年能源消费仅增长0.9％，但能源消费总量仍在扩大。能源结构转型仍面临压力。2015年我国煤炭消费量占能源消费总量的64.0％，水电、风电、核电、天然气等清洁能源消费量占能源消费总量的17.9％。优质能源发展受煤炭和煤电产能过剩挤压，弃风、弃水、弃光等现象突出。2015年全国“弃风”现象加剧，平均“弃风率”15％，较上年增加7个百分点，一些地区甚至接近40％；西部地区光伏发电“弃光”现象也较突出。

四、城市垃圾围城形势严峻

固体废弃物已经成为我国环境的主要污染源之一，其污染特点是种类繁多、成分繁杂、数量巨大。我国对固体废弃物污染控制起步较晚，虽然近年在固体废弃物的处理利用方面加强了技术研发和应用，取得一定治理进展，但与欧、美、日等发达国家相比，固体废弃物治理整体水平还很低，处理、处置技术还远远不能满足人民群众对良好生态环境的需要。

2000－2014年，我国工业固体废物产生量不断增加。工业固体废弃物产生量从2000年的816.077百万吨增长至2014年的3256.200百万吨，增长了三倍多。工业固体废弃物综合利用量从2000年的374.512百万吨增加至2014年的2043.302百万吨。虽然工业固体废弃物产生量不断增加，但随着固体废弃物处理处置水平的提高，固体废弃物排放量从2000年31.862百万吨下降至2014年的0.594百万吨。

城市生活垃圾清运量从1996年的108.254百万吨增长至2014年的178.602百万吨，增长了65％。生活垃圾无害化处理率在近十年内得到了较高提升，从2003年的5l％增长至2014年的92％，尤其是“十一五”期间，生活垃圾无害化处理率增加了25.4个百分点。

固体废弃物会对大气环境、水环境和土壤环境造成污染。在适宜的水分、温度下，固体废弃物在经过一定时间的堆放后，废弃物堆中的一些有机物会分解出有害、有异味的气体，直接污染大气环境。一些堆放的固体废弃物在雨水的冲刷下，可通过土壤渗到地下或随雨水流入江河湖海，给水体造成很大的破坏和污染。有毒的固体废弃物经过一段时间的风化后，固体废弃物渗出的有毒气体会使土壤和土质的结构发生改变，使土壤受到严重的污染。如一节废镍铬电池在地里腐烂，能使一平方米的土地失去使用价值，在酸性土壤中这种危害尤为严重，在食物链的富集化作用下最后进入人体而危害人体健康。

五、城镇污染向农村转移扩散

1.污染企业向农村转移

在高速城镇化过程中，城镇土地日益稀缺，价格迅速上升，“生态门槛”也不断提高，大量污染企业为降低生产成本向郊区与农村迁移。由于排污收费与处罚费用低、污染受害人司法维权难、地方保护主义多、农村环保不受重视等原因，污染企业迁移到农村后很少进行治污设施投资；加剧了农村水、土壤与大气环境的污染，导致很多受污染地区农村居民饮用水、农作物、空气受到污染，疾病发生率也不断增加。据不完全统计，到2010年确认的“癌症村”有33个。2000—2008年，与环境污染相关度较高的肺癌在城市和农村发病率分别上升29.38％和47.73％；与环境污染相关度较高的肝癌在城市和农村发病率分别上升13.04％和17.12％。1997—2005年，我国因环境问题上访者每年增加30％，其中大部分发生在农村。

2.城市污染向农村转移

在高速城镇化过程中，我国很多城镇生态系统不堪重负，逐渐将污染物直接向农村转移。一是大量未经处理或虽经处理但不达标的工业废水与生活污水排入江河(据估算，2000—2010年未经处理的污水累计排放量超过2000亿吨)，引起农业灌溉用水和农村居民饮用水被污染；二是90％以上的城市垃圾在郊外或农村堆放或填埋，截至2011年累计堆放或填埋量超过60亿吨，逐渐污染农村的水、土壤与大气环境。

资源与环境问题的改革建议

一、实行严格的资源总量控制和全面节约制度

1.执行严格的生态空间红线控制。制定城镇生态文明评价指标，并纳入各级城镇党政干部的政绩考核体系。严守生态用地底线，建立城镇市域生态空间强管制机制，积极推进基本农田集中连片建设。2.制定城镇建设用地集约化开发制度。推动建立城乡存量土地信息库，严格控制新增用地指标，推行集约化用地开发制度，创新土地出让方式和管理模式，推动低效存量土地功能更新与置换。3.严格控制城市用地规模。

二、推动城镇群区域环境污染协同治理机制

1.建立污染防治区域联动机制。完善京津冀、长三角、珠三角等重点区域大气污染防治联防联控协作机制，其他地方要结合地理特征、污染程度、城市空间分布以及污染物输送规律，建立区域协作机制。2.遏制城镇污染向农村扩散。

三、构建城市环境治理和生态保护的市场体系

财政金融渠道作为城镇化重要的资金来源，关系到城镇化能否健康有序地向生态文明的方向推进。1.建立合理的财政支出结构，强化政府基本公共服务供给的责任和义务。2.构建合理的中央与地方财政关系。3.建立有利于构建合理产业结构的财政、税收引导机制。4.利用合理的金融手段，拓宽城镇化过程中的资金来源渠道。

四、实行以生态文明建设为导向的评价考核机制

建立符合生态文明理念的干部考评激励机制，要将资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展评价体系。不仅要提高全民的生态文明意识，更要强化领导干部的生态文明意识，根据主体功能定位确定不同的考核目标，加大生态文明相关指标在城镇化考评中的权重。通过科学有效的考评激励机制，充分调动各方面的积极性、主动性，走出一条体现生态文明的城镇化道路。1.优化评价及考核主体的结构。2.明确评价客体。3.科学遴选评价及考核指标体系。4.重视评价及考核结果的应用。

文章原载于社会科学报第1555期第2版，微信作者由于字数限制不能将三位作者同时写入，还望谅解，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

欢迎转载原创文章。如转载，请在文章前注明：本文首发于社会科学报。

长按二维码关注

做优质的思想产品

社会科学报

微信号：shehuikexuebao

社会科学报官网：http://www.shekebao.com.cn/