“城市土地属于国家所有”，需要“2.0版宪法解释”方案 | 社会科学报

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法治

随着我国城市化和工业化进程的快速推进，现行宪法第10条第1款所规定的“城市的土地属于国家所有”越来越引人注目，如何对待、理解和适用这个条文所涉及的“城市”，“城市的土地”，“国家所有”等规定，越来越成为有争议的学术议题和社会话题。

原文：《如何理解城市土地所有制的宪法属性？》

作者：苏州大学王健法学院副教授    程雪阳

城市的土地属于国家所有

比如，城中村的土地以及城市规划区的集体土地，属于国家所有还是属于集体所有？如果这些土地属于国家所有，那么要不要依法进行征收和给予补偿，还是只要将集体土地所有权证注销，换发为国有土地使用权证就可以？农民集体的土地可否由自主进行城市化，如果这些土地实现了自主城市化，那么其土地属于国家所有，还是集体所有？

有多位经济学界的专家认为，“城市的土地属于国家所有”这一条款是无法回应和适应社会发展要求的，因此需要修改宪法。

比如，蔡继明教授在2014年就提出，我国现行宪法第10条关于“城市的土地属于国家所有”的规定与十八届三中全会关于“建立城乡统一的建设用地市场……实行与国有土地同等入市、同权同价”的要求是冲突的，因此建议“土地制度改革首先要修改宪法”，要“允许城市的土地可以属于国家所有，也可以属于集体所有”。陈锡文先生也指出，如果集体经营性建设用地可以进入市场，同时这部分土地是在城市规划区范围之内，那么，今后中国的城市土地就不完全是国家所有，也会有集体所有。所以，就要修改“城市的土地属于国家所有”的宪法条款。

还有法律学者分别提出了他们各自的宪法修改意见。比如民法学者温世扬教授认为，应当将宪法第10条第1款“城市的土地属于国家所有”这一条款修改为“城市的土地属于国家所有，已经属于集体所有的除外。”宪法学者黄建水教授则认为，应当将这一条款修改为“全国的土地属于国家所有。国家土地的所有权由全国人民代表大会及其常务委员会代表国家行使。国家土地保护的管理与监督权由中央人民政府及地方各级人民政府根据法律规定行使。”同时废除宪法第10条第2款关于“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”的规定。

对于这些修宪建议和意见，笔者认为，宪法作为根本法，通常是由含义广泛和概括性的语言组成的，这使得其比一般的法律更具有灵活性和包容性，也更能适应时代的转变和环境的需要，所以法律学者（特别是宪法学者）的首要工作不应是提出宪法修改建议或者意见，而应当是在尊重宪法基本原则和精神的基础上，运用自己的专业技术，通过宪法解释来缓解文本与实践、规范与现实之间的紧张关系。

“2.0版宪法解释”方案

为此，笔者最近提出了一个“2.0版宪法解释”方案。这种宪法解释方案认为，“ 48 31143 48 14985 0 0 2816 0 0:00:11 0:00:05 0:00:06 2926市的土地属于国家所有”这一宪法条款的规范性质宜定位为“授权性规范”；规范功能是“授予了国家取得城市、城市郊区和农村土地所有权的资格”；规范含义为“宪法授权国家可以通过法律具体化、土地征收、市场交易以及无偿没收等方式将城市中的土地转变为国家所有”。

但如果国家没有通过上述方式将非国有土地“国有化”，那么这些土地即便是被划入城市规划区或者在物理形态上已经成为城市市区的组成部分，也依然属于原土地所有权人所有。

不过，如果经过反复研究和理性商谈，人们确实无法就“城市的土地属于国家所有”这一宪法规定的解释达成较为广泛的共识，那么启动宪法修改程序也并非完全不可接受，但前提是相关修宪意见和建议应当具有一定的可操作性和可接受性。

比如，“土地全盘国家化”修宪方案在上述两个方面就存在一定程度上的欠缺。对此，可以通过回顾共和国的历史来加以了解。1956年，虽然当时的领导人希望建立和强力推进更具有社会主义性质的高级农业合作社，但却对农村土地国有化极为谨慎。时任农业部长的廖鲁言在向全国人民代表大会汇报《高级农业生产合作社示范章程（草案）》时，特别强调之所以没有按照《共产党宣言》的要求或苏联的经验直接对农村土地实行“土地国有制”，是因为“土地归合作社集体所有，容易为广大农民所接受，也同样可以保障社会主义经济建设的正常进行；如果实行土地国有，反而可能引起农民的误解。” 1982年修宪的过程中，又有人提议城乡土地一律规定为国家所有，但随即遭到许多反对，最终没有施行。

当年立法者和修宪者的这些担忧不能轻易忘却，更不能轻薄待之。宪法修改是一国之内最重大的政治行为，而任何重大政治行为都应当考虑是否会对公民的基本权利造成重大损害并评估其可能会出现的各种风险，不宜草率为之。在改革土地产权这种涉及全体国民重大财产利益的制度时，这一点尤为重要。

相比之下，温世扬教授所提出的“城市的土地属于国家所有，已经属于集体所有的除外”修宪建议，比较具有可接受性。不过，如果真要走到修改宪法这一步，相关建议需要进行更加严谨的分析和推敲，比如，“已经属于集体所有的除外”中的“已经”如何界定，又从何时起算呢？这些问题需要进一步明确。

对此，笔者认为，在目前集体所有权已经基本登记完成的背景下，不妨将宪法第10条第1款修改为“城市的土地属于国家所有，已经登记为其他主体所有的除外”。

如果宪法第10条第1款可作此种修改，那么不但能更好地适应十八届三中全会以来所确定的土地制度全面深化改革的需要，也更有利于保障公民的基本权利、促进土地资源的合理利用和推动社会和谐发展，因为根据这种修宪结果，对于那些已经登记为其他主体所有的土地，国家还是要通过上文所说的法律具体化、土地征收、市场交易以及无偿没收等方式来将非国有土地转变为国家所有。

文章原载于社会科学报第1558期第3版，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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