观点 | 石涛：网络型产业改革，需辨别各国改革的利弊
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20世纪70年代末80年代初以来，西方发达国家掀起了一轮放松规制的运动，例如美国开始对航空业、电信业、天然气等具有网络性的垄断性业务的产业放松规制，逐步取消了以往对这些产业的价格规制，实现了这些行业的市场竞争。
报纸原文：《发达国家网络型产业改革的启示》
作者：上海行政学院经济学部副教授 石涛
1990年中期以来，出于追求生产效率和分配效率、避免规制决策受到政治的干预的动机，广大发展中国家也开始推进网络型产业的改革，从而形成了席卷全球的规制改革运动。由于网络型产业本身构成复杂，不同具体行业的改革进度也不同，特别是不同国家的国情差异造成了改革效果大相径庭。因此，需要总结这些行业在不同国家的具体实践中出现的问题以及所表现出的一般共性认识，对当前网络型国有企业改革提供有益的借鉴。
不同国家网络型产业的共性
一是引入竞争的同时，非常注重市场体系的完善。
在行业改革中，单纯引入竞争是不够的，还需要有完善的市场体系才能够确保改革成功。例如，在天然气行业改革的过程中，美国和欧洲就天然气的容量权方面形成了竞标市场。同时，容量权利的持有者可以将未经使用的容量权在二级市场上出售。考虑到现货市场上的重复交易将会增加与长期合同安排有关的交易成本，从而出现了现货保值、套期保值功能的金融业务，并逐步形成了实体性和金融避险市场。实体的避险机制包括了套期保值的价格固定的储备合同或双边实体合同。金融避险合同包括期货合约、期权和掉期交易，这些金融工具的出现和日益完善，最终形成了一个完整的包括实体市场、虚拟市场在内的天然气交易市场。正是多样化市场的出现，保证了天然气行业的顺利推进。
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二是产权方式的多样化。在网络型产业改革的过程中，并不仅仅是单一的私有化或民营化，而是根据本国的实际情况出发，采用了多样化的方式。
例如，英国的网络型企业主要是通过产权私有化的方式来推进改革，但同时又成立了独立的经济性监管机构来进行监管。法国则是在资产公共所有的情况下，通过中、长期的特许权合同把资产的管理和运行委托给私有实体来负责。一些国家则采取了公共运营模式。例如，在水和废水产业，国家所有权和资产的运行是主要的结构。在许多司法管辖区内，国家所有权积极参与。如澳大利亚和苏格兰，产权集中在州政府；而美洲国家的水和废水服务则是由中央政府提供（厄立特里亚）或由当地机构的水务部门（南美和纳米比亚）或者市属企业（肯尼亚和赞比亚）提供。
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三是更多采用市场化手段来反映产品的价值。在推进网络型产业改革的过程中，积极通过市场化手段来引导资源配置，从而使产品的市场价值凸显。
例如，美国城市居民用水价格一般使用统一收费、固定成本加递增或者递减收费三种方法。历史上更多使用分段收费，但这种方法并没有鼓励消费者去保护用水。因此，为了更好地反映出水的价值，计价方式在过去的三十年中开始向第一种方法和第三种方法转变。在加州，使用分段费用方法的公共设施从1991年的27%增加到2006年的43%。这就带来了更进一步的法律引入，即在2009年设定了一个政策目标：到2020年，城市水消费方面人均减少20%。
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四是伴随着改革成立相应的经济性规制机构。
西方发达国家在推进包括网络型行业在内的改革进程中，一个重要的举措就是成立针对具体行业的经济性监管机构，以此来规范企业行为，实现政府预期目标。网络型产业改革的代表性国家英国在推进网络型产业改革的过程中，陆续对有关的产业改革成立了许多相应的独立监管机构，例如就水务产业改革而言，则有英格兰和威尔士水务监管机构。考虑到维护市场竞争的需要，成立了英国竞争委员会。在2012年，国际能源规制网络（IERN）估计世界上能源规制机构的数量大概为311个。实践证明，这些监管机构对于改革的顺利推进发挥了积极的作用。
对当前网络型国有企业改革的启示
党的“十八大”以来，特别是党的十八届三中全会以来，对于国有企业改革提出了一系列新思想、新观点和新论断。尤其需要指出的是，在党的十八届三中全会提出“准确界定不同国有企业功能”的基础上，随后发布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（简称《意见》）则对国有企业改革进行了全面部署。这为网络型国有企业的改革提供了有力的制度保证。而发达国家对于网络型产业的改革为当前中国的网络型国有企业改革具有重要的参考价值，其基本做法、经验和教训都有助于当前的国有企业特别是公益类国有企业的改革。
一是要按照市场经济的一般性规律来推动改革。
从发达国家到发展中国家的改革，国情不同，制度禀赋也差异很大，因此，采用的方式和手段都存在很大的差异。同时，相同改革举措的背后所反映的问题也可能大相径庭。但这些复杂情况的背后，也反映出了一些共同的规律，这些规律体现了市场经济发展的一般特点，有必要在本国改革中给予关注。例如，政府和市场的关系在微观领域是不断变化的，如何在特定时间和空间范围内界定两者的关系对于改革至关重要。在很大程度上讲，政府监管改革就是根据变化的情况来调整政府和市场的关系，使之更好相互适应。任何改革都会受到多方面因素的制约，任何一方利益的受损都可能会给改革带来阻力，因此，需要充分让这些利益方参与到改革过程中，通过不同的制度设计，让多方博弈的结果反映在改革中来，以顺利推动改革发展。让市场发挥活力，是改革中必须要坚持的重要目标。公益类国有企业改革的过程中，绝不能为了社会利益最大化而抑制市场的活力，因为充满活力的市场经济将会极大地促进社会利益的提高，而失去市场活力的改革将是无源之水、无本之木。
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二是要从动态化的角度来认识网络型国有企业的改革。
西方发达国家对于网络型产业的改革，交替采取了垂直一体化、打破垄断引入竞争等措施，主要的原因在于影响网络型产业的一些因素，如市场容量、技术水平等发生了巨大的变化，导致了这些网络型产业自身无法适应市场经济的变化，需要进一步改革。对于当前的网络型国有企业的改革也是一个动态变化的过程，需要结合本国的市场经济发展的程度和相应制度禀赋的基本情况等因素来逐步推进。一方面，切不能强行用现有的理论来指导改革，防止“削足适履”的情况发生；另一方面，也不能用自身发展阶段来否定一般性共识，即用短期的实践来否定长期实践所形成的一些理论认识，否则容易使改革陷入主观随意性中。要在实践中发展理论，同时在认识理论的本质过程中指导实践。
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三是改革的制度配套要系统化。
从国外有关国家相关行业的改革来看，任何改革并不仅仅只是引入市场、提高竞争，而是需要有一系列的前提条件或者配套政策。特别是对于公益类国有企业这样与社会大众生产、生活紧密相关的行业，更是需要有意识地推进改革政策的系统性、协同性发展。美国电力行业改革中引发的一连串事故给我们敲响了警钟，英美等国的天然气改革则给我们带来了积极的启发。在推进市场化改革的过程中，既要注意供给和需求两侧市场竞争格局的完善，同时，也要关注价格信号正常发挥作用的条件，即市场体系是否完善，只有这样，市场才能够发挥配置资源的决定性作用。
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四是公益类国有企业改革的模式没有普适性的标准，需要从本国的国情出发，探索适合本国制度禀赋特征的改革之路。
现在有一种比较流行的观点认为，推动国有企业改革，包括一些公益类的国有企业改革，只有通过“私有化”才能够实现改革的成功。这种观点显然是受到西方一些国家国有企业改革的影响，但从上述不同国家改革的模式看，公益类国有企业改革的私有化道路并不是“放之四海而皆准”的唯一标准。一些实证研究也表明了发展中国家的私有化改革在效率、服务质量等方面有所改善，但实际绩效却与预期目标有很大差距。因此，在公益类国有企业改革过程中更需要充分吸取各国改革的有益经验，分析利弊，探索符合本国国情的改革之路。
[本文系国家社科基金一般项目“规制视角下的公益性国有企业改革及政府监管研究”( 14BJL044)阶段性成果]
文章原载于社会科学报第1566期第版，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。
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