发展 | 再创“奇迹”三十年，本世纪中叶的中国经济该这样

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（文章原载于2012年11月15日本报头版，五年后重读，常读常新。）

编者按

中国经济已经连续三十多年保持高速增长，这在世界经济史上可算作“奇迹”了。然而，在全球经济格局中，我们仍只是一个“追赶者”。更严峻的现实是，当我们与领先集团还有较大差距的时候，出口受阻、转型升级困难、资源环境制约、制度红利消退、要素成本上升、老龄化提前到来……一个个羁绊我们脚步的因素接踵而来。中国经济能否继续保持增长?下一轮经济增长的空间何在?乐观者大多将目光投向了工业化和城市化的继续推进。然而，如果不能解决目前城市化过程所积累的问题，“城市化”本身可能就足以将我们拖入泥潭。

本报特择编国务院发展研究中心研究员吴敬琏、全国工商联副主席、上海政协副主席王新奎、国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英三位专家在复旦大学经济系建系90周年庆典上的演讲，以供参考。

（全文大约5600字，阅读时长约为10分钟。）

吴敬琏、王新奎、刘守英热议

中国未来经济增长的动力之源

记者 汪仲启

吴敬琏：

城市化的最大问题是效率不高

我国城市化面临的问题很多，我只想讲讲效率问题。城市化的效率太低，我们的资源就不能够支撑城市化的正常进行，进而阻碍整个工业化和现代化进程。

在城市建设过程中资源投入过多，建成的城市营运效率很低，使整个经济的竞争力受到很大的损害。本世纪初，一批资深经济专家指出，我国城市化过程中出现了一个现象，就是到处都在造大马路、大广场、大建筑，投入了大量的土地资源，土地利用效率很低，这导致了许多其他问题。2007年，一个叫作“中国改革和选择”的国外课题组做了一个中国城市化的全面评估，对中国城市化的效率问题提出了一整套建议。这是一份非常好的报告，可惜没有得到足够的重视和处理。

2003年，深圳市领导在一次高级顾问会议上提出要“产业重型化”，因为发展重型化的工业，可以提高GDP总量。但发展重型工业需要大量土地，而深圳已经没有土地了。深圳当时的GDP只有香港的七分之一，香港的土地面积比深圳还要稍小一点，而香港当时的可用土地仅用了22%，深圳的土地却已经没有了。为什么深圳单位土地的GDP数量那么低呢?这是值得深思的。国内外的专家十来年反复提中国城市化的效率问题，虽然用词不一，有的说是“造城运动”、“造城大跃进”，也有人说是“以摊大饼的方式来发展城市”、“城市发展的扁平化”，等等，但总的都是指向我们粗放的城市化发展策略。我也曾在《中国增长模式抉择》一书中，谈到我们增长模式、增长方式存在很大的问题，依靠效率的比重很低，主要还是依靠投入，这样一种粗放的增长方式是不可持续的。

中国是一个土地很短缺的国家，但是我们在城市化过程中，土地的浪费非常严重，土地城市化的速度大大地超过了人口城市化的速度。大广场、大宾馆在城市里随处可见，有些地级市的宾馆就是在发达国家也没有几个。与此相反，到处都在闹土地荒，18亿亩耕地的红线很难保证。土地的浪费造成了大量的失地农民，加剧了贫富差距。这种城市化是一种伪城市化，相当一部分所谓的城市居民不是居民，仍然是“候鸟式”的农民工。在这种情况下，一方面很难提高城市的制造业和服务业的效率，另一方面贫富分化也影响了社会稳定。另外，“摊大饼”式的城市化，把各种产业都堆在一个城市里面，导致城市的专业分工水平很低，这又反过来限制了城市的效率，使得城市居民的生活半径变得很长，产业的空间结构也恶化了。

这些问题首先源自土地产权制度的不合理。在合同化以后，农民的土地所有权交给了集体。而城市的土地是国有的，于是在城市化的过程中，政府就可以用很低的价格征收农村集体土地。这一方面造成政府高度依赖土地财政，另一方面因为价格的扭曲造成开发商在使用土地过程中的浪费。其次是政府职能的错位。政府本来应该是提供公共品的，现在变成了私用品市场的主人。有了这样的职能和权力，政府就会运用它来营造它的正义，就会使这种低效的城市化变成一种常规。第三是中国城市的层级制造构。中国的城市是层级制的，有省级、副省级、地级、县级，在这样的结构下就形成了一种机制，越高层级的城市，其支配资源的权力越大，反过来，其规模越大，它的权力级别也会越高，于是就变成了一种循环： 各城市争相运用手中的权力把城市做大。

地产制度一定要改革，否则很难制止这种恶化。再就是财政体制，包括层级制的城市结构必须改革。三是要改变这种所谓的威权主义的发展模式，即以大政府主导城市发展的模式。这是一个根本性的问题，要改变这一模式，必须重新界定政府的职能。四要做好规划，政府在做规划的时候只能因势利导，不能取代市场。

王新奎：

应进入城市化发展的第三个阶段

我国之前的城市化分为两个阶段，在2007年以前还是“工业化推动城市化”，也就是先有项目再建设城市。在2007年特别是金融危机以后，是“城市化推动工业化”，也就是先把城造好，再去招商。这两个阶段是完全不一样的。

本来我对城市化带动中国经济增长是满怀信心的。我曾经很长一段时间认为，中国城市经济增长即便有很多结构性的问题，包括城市化过程中必须面对的社会阵痛，但城市化本身可能会提供一个长期的经济增长动力。然而，最近五年我有点动摇了。我国目前的城市化有三大特征： 一是体现高速工业化阶段的政府政绩观。政绩这个东西要能尽快看得出来，所以地方政府要“造城”。二是中央和地方特定的财权制度安排，规定了地方政府城市化速度、规模和方式，现在的城市化是我国的财权制度决定的。三是反映了赶超型的经济发展阶段和社会的炫耀心理。

从经济全球化的角度来看，我国的经济实际上分为两大块，一块是出口外需市场，这个外需市场是市场配置资源，是有效率的；一块是内需市场，主要是投资拉动，效率相对比较低。我国的第一轮城市化主要是依靠珠三角、长三角等地的工业化带动。当时，都是先有项目，项目等在门口没地方安放，所以先搞一平方公里，大量外商和出口加工企业继续涌入，等在那里，再搞一平方公里。我国东部沿海开发区后来都遇到一个问题： 工业区没有生活设施、没有娱乐设施，像苏州和上海浦东的工业区，里面的文化设施、医院、住宅等都是后来配套进去的。不像现在到中西部去看，大剧院、医院、体育场早就造好了。那个时候，至少在天津滨海新区以前，整个沿海的城市化就是这么过来的。但是现在情况不一样了，没有了外需增长的空间，以前那种工业化的推动力就没有了。我们的投资拉动是靠大量宽松的货币政策来实现的，其实货币投向了工程机械、重化工、钢铁、水泥等一系列的产业，这和当初出口导向引起的“造城运动”在本质上已经有差别了。这个模式能持续吗?我看难。

城市化是支撑我国经济增长的重大因素，城市化总是代表着国家的兴旺发达，但是现在政府已经不能再单纯去扩大城市规模，不断地造高速公路和地铁，靠铺摊子、造城、上项目拉动经济增长了。而要反过来加强对城市的管理和治理，加强对城市产业结构的调整，这才是真正的“城市化”。我觉得所谓城市化，最重要的是治理这个城市、管理这个城市、调整这个城市的结构。如果这个路子转过来了，城市化的效率就出来了。

中国的城市化有几个阶段，不同的阶段有它的特点，每个阶段都有不同的任务。比如第一个阶段是出口导向型的工业化带动沿海地区的城市化，第二个阶段是通过不断强化基础设施投资，带动第二波中西部地区的城市化。现在应该进入第三个阶段，即靠加强城市内部管理和产业结构调整来提高城市效率，来实现科学的城市化。中国的城市化道路任重而道远。在经济全球化的过程中，在国内地方政府融资平台有巨大风险的情况下，我们现在处于成本和效率赛跑的关键时候，如果效率跑得过成本，那我们的经济发展就可以持续，反之，则后果不堪设想。

刘守英：

从土地的城市化到人的城市化

上一轮发展的核心要素土地

我国上一轮经济发展基本上是靠工业化和城镇化来拉动，到2011年我们的工业化率达到了46.8%，城市化率达到51.3%。在概括传统增长模式的时候，人们一直强调两个方面，一是高投资和高出口，另一个就是地方政府之间的竞争。但是在这两个因素当中，土地其实起着非常关键的作用，在我看来就是一个发动机的角色。实际上，在上一轮发展过程中，整个高投资是靠土地来保障的。

“十一五”时期，每年中央审批的用地指标是450万亩，实际上各地的用地指标远远超过政府合法指标。

土地的低成本推动了工业化。在资本、劳动和土地这三大推动工业化的要素里，资本是极其稀缺的，劳动力是极其廉价的，土地应该是极其短缺的。但在上一个30年的高速发展过程中，我们恰恰正是靠着土地的长期低价保证了工业化的推进，宽松和低价的土地供应，避开了上一轮工业化过程中因土地稀缺而造成的成本上升的短板，使得中国在很短的时间内实现了“世界工厂”的地位。从工业用地的成本来看，从2000年到2011年期间，综合地价的水平差不多涨了297%，商业地价的水平涨了309%，居住用地的价格上涨了528%，而工业地价水平才上涨71%，也就是说我们是长期靠较低的工业地价保证了工业化的推进。土地资本化推动了城市化。我国地方城市基础设施投资的主要来源是政府投资，其中土地出让金差不多占到20%，土地的抵押融资占70%左右，还有10%左右来源于政府的财政节余。2011年，全国土地抵押面积420万亩，抵押金额达到4.8万亿元，土地是我们上一轮发展模式的核心因素。

双轨城市化问题多多

目前这种城市化模式存在非常大的问题。第一是人口的城市化大大滞后于土地的城市化。政府基本上是“要地不要人”，把土地拿到手上，它的原住农民基本上就是用剩余的那点土地来搞“人口的城市化”，外来人口大多在城中村呆下来参与城市的非农就业，基本上无法进入政府主导的城市化。所以，从1995年到2008年，城市面积的扩张速度是每年7％，而城市人口的年均增长率只有3%，土地的城市化大大快于人口的城市化。我们的城市化率是以“常住人口”为标准来统计的，如果以户籍人口统计城市化率，则享受城市公共服务的人口城市化率只有37%。第二是就业结构的转型大大滞后于产业结构的转型。从1995年到2011年，第一产业占国内生产总值的比重已经降到10%，到了农业现代化的转折点，但是一产的总就业比重却有37%，同世界各国的结构模型比较起来，这是非常独特的。第三是我们高度依赖土地的经济风险和社会风险。经济风险主要是地方政府的债务风险，从2010年审计总署的数据来看，除54个县级政府之外的全部省级和市级政府以及绝大多数的县级政府均有债务负担，而且承诺用土地出让收入作为偿贷来源的占37.98%，地方政府现在只能靠土地的出让和土地的抵押来还债。另外，银行是地方政府债务最大的资金供给来源，2010年银行贷款占到地方政府债务资金的79%，融资平台的政府性债务余额占到地方政府债务余额的46.38%，地方政府偿还银行债务基本上靠土地出让和土地抵押来支撑。社会风险体现在，目前群体性事件和社会纠纷事件里，征地纠纷的案件占到60%。土地价格上涨以后，农民权利觉醒，征地成为群体性事件多发的主因，造成政府和群众冲突，加剧群众对政府的不信任。

还有就是用地结构极不合理，非常粗放。在整个建设用地的比重中，城市内部工业用地大概占到20%，有的地方到了30%，而发达国家基本上是15%左右。更大的问题在于，整个工业用地极其不集约，工业用地项目的容积率只有0.3%—0.6%，发达国家一般是1%。工业用地的土地投机现象比较严重，大量企业以低价买入土地后，等着政府修改规划，获取规划修改以后土地改变用途的价差。因此，卖出去的低价土地到底产生了多少工业化，这是要打很大问号的。城市用地中划拨比重太大，这必然带来大广场、大马路、大办公楼。整个供地结构里用划拨配置的土地占到30%，在这种情况下，政府不搞形象工程是不可能的。

另外就是农民自动自发的城市化。现在几亿人的城中村聚居，这必须引起我们的高度警觉。以北京为例，现在整个城乡结合部本市户籍人口只有327万人，流动人口可以达到700万人，城乡结合部地区流动人口占到全市流动人口的一半以上。另外，在那里形成了灰色房地产市场（区别于政府主导的房地产市场）。宪法规定城市土地属于国有，农村土地属于集体所有，这些灰色房地产市场完全是在法律之外的。在二元体制下，这些区域不得不由原来的农村组织以农村管理方式应付非农的社会生活，公共服务、基础设施、社会治安管理、垃圾处理等都严重落后。另外还存在人口资源环境的矛盾加剧，本地人口和外地人口比例严重失衡等一系列问题。

问题的核心在于“人的城市化”

上一轮城市化的进程中，政府主导的城市化突飞猛进，而农民自发的城市化无序生长。这两个城市化都存在极大的不可持续性，隐藏着非常大的隐忧。

总体来讲，还是应该继续充分利用结构变革对于经济增长的资源配置效应来谋划好下一轮经济发展的机遇。现在我们是过半的城市化率，到2020年可以到60%，到2030年可以到70%，还有20%的填补变化率，所以城市化作为下一轮经济发展的引擎，从基本的战略来讲是没有什么疑问的，问题是怎样推动一个持续的、健康的城市化。

我们要打破现在的城乡二元体制，真正实现政府主导的城市化和农民自动自发的城市化这两个城市化轨道之间的融合。这牵涉到我们的规划体制、土地体制、基础设施建设体制，还有公共服务提供的体制和社会保障的体制，只有这些制度改革真正落实，我们才能破除二元体制。上一轮的城市化的进程尽管存在不少问题，但它的作用不可抹杀。所以，我们还应深化体制改革，实现可持续的重点城市化。

我觉得土地制度改革中非常重要的是：一是要破除城市土地国有和农村土地集体所有这两种权利不平等的体制，这两种不同的所有权应该在规划的前提下有同等进入城市化建设的权利，这样既可以解决权利保护的问题，也可以解决建设空间的问题。二是城市建设的融资问题。下一轮城市建设融资中，土地还会起到很大的作用,关键是要有一套既能化解矛盾，又能解决城市建设资金问题的融资机制。三是土地的真正收益如何从现在的归政府转向归社会。现在我们这套“卖地财政”最大的问题在于，政府从农民那里低价征地，然后高价卖出。下一步的改革，应该通过土地增值的税收让土地增值的部分由全社会来分享。当然，问题的核心还在于，必须通过户籍制度改革和基本公共服务均等化实现人的城市化。

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文章原载于社会科学报第1337期第1版，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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