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多极化世界:必须对贸易壁垒说不! | 社会科学报

刘丽坤 社会科学报 2019-12-12

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冷战终结后,美国依托其强大的经济实力,愈来愈以经济制裁来推进其外交政策目标。但经济制裁不断引起国际社会的排斥和愤怒,经济治国术一旦运用不当,将会动摇美国在全球的长期影响力,而且会带来多方面的负面影响。在多极化世界中如何消除贸易壁垒?美国《外交事务》杂志2018年11/12月刊发表了美国前财政部长雅各布·卢(Jacob J. Lew)的文章(The Use and Misuse of Economic Statecraft),对此进行了分析。

原文 :《多极化世界如何消除贸易壁垒》

刘丽坤/编译

图片 | 网络


自冷战结束以来,美国越来越依赖经济手段来推进其外交政策目标。其中一些工具,如制裁,涉及直接施加经济压力。其他方面——如促进自由贸易和开放市场——则是通过改变其他国家所面临的激励结构来运作的。但所有这些都依赖于承认无与伦比的经济实力给予了美国在不诉诸武力的情况下追求其利益的非凡能力。

  

但是,与任何工具一样,经济实力如果不明智地运用,则可能会产生不幸的结果,并导致美国经济领导地位下降。今天,华盛顿越来越多地以适得其反的方式利用其经济实力,破坏了其全球地位,从而削弱了其未来有效行动的能力。多年来,这一问题一直很明显。特朗普政府对盟友和竞争对手加征关税,在没有任何国际支持的情况下重新实施对伊朗的制裁,使得这一问题严重恶化。

  


但在一个日益多极化的世界中,美国自第二次世界大战结束以来所享有的经济影响再也不能被视为理所当然。采用单边主义的路径实施经济力量已经威胁到美国自身的影响力。如果特朗普政府继续沿着目前的道路前进,那么它不仅冒着引发全球阻力的风险,这种阻力将阻碍其直接政策目标的实现,而且还会降低美国在全球舞台上的长期影响力。

 

通过国际机构消除贸易壁垒

 

经济治国术即利用经济学作为外交政策的工具,可以采取多种形式。最好的例子是制裁,即基于非经济缘由直接对他国或个人实施经济处罚。与军事力量一样,当仅仅发出制裁的威胁便能换来让步时,这时的制裁效果是最好的。在过去三十年中,全球化凸显了优良经济治国术的重要性。更高程度的互联性意味着各国现在正从世界各地的机会中受益;与此同时,他们比以往任何时候都更容易受到在地球另一端所做出决策风险的影响。这种互联性赋予了政策制定者,特别是那些在经济上与美国一样强大的国家的政策制定者一项重要的权力资源。由于全球化,外国银行和公司通常会遵守美国的制裁,不是因为他们自己政府的要求,而是因为他们希望保留准入美国市场、金融体系的机会,从而大大放大了这些制裁的影响力。

  

虽然制裁是美国的关键工具,但它们并不是美国经济治国术的唯一工具。在20世纪90年代和本世纪的第一个十年,美国努力通过双边和多边协议消除贸易壁垒,同时加强这些协议背后的机构,例如世界贸易组织。通过这些措施,它促进了增长,鼓励发展中国家拥抱自由市场和开放社会,并帮助减少全球贫困。

  


然而,美国对其自身优势的看法有时会损害其利益。即使美国致力于促进自由贸易,但在资助支撑全球经济秩序的机构上,美国已经成为不太可靠的合作伙伴。它于1985年开始拖欠联合国会费。20世纪90年代以来,美国对世界银行和国际货币基金组织的承诺也变得岌岌可危。历史上,美国一直是最大的国际金融机构——世界银行和国际货币基金组织——的主要资助者,它们赋予美国强大的影响力,包括对这些组织重大决策的否决权。尽管美国为这些国际金融机构提供的资金仍然足以保留这一否决权,但美国的出资份额在不断缩小。

  


美国在世界银行和国际货币基金组织的领导地位赋予其巨大的影响力。然而,这种优势并不是美国任意而为的许可。经济治国术存在风险和成本,正确使用它是一种审慎的平衡行为。事实上,谨慎和克制往往是美国经济治国术的主要美德,因为激进的变化可能会威胁到美国目前的经济实力地位。


滥用“二级制裁”引起愤怒

 

制裁和其他形式的经济胁迫长期以来一直是美国外交政策的工具,在苏联解体后,美国更是扩大了其应用范围,这使美国获得了前所未有的经济和政治力量。根据经济学家加利·克莱德·霍夫鲍尔、杰弗里·斯科特与金伯利·安·艾略特的研究,在20世纪90年代,华盛顿对35个国家采取了某种形式的单边制裁,而在此之前的前十年则只有20个。

  

其中最重要的是政策制定者所谓的“二级制裁”。常规制裁禁止美国公民和公司与特定公司或个人做生意。相反,二级制裁不仅禁止美国人与受制裁的公司和人员开展业务,而且还禁止与这些受制裁的公司有业务往来的任何第三方做生意。例如,如果法国的一家银行向伊朗的一家公司提供贷款,即使根据法国法律贷款是合法的,美国人也可能被禁止与该银行打交道。结果将是有效地将法国银行关闭在美国金融体系之外。 由于世界上许多大公司都参与美国金融体系或以美元开展业务,因此二级制裁给予美国决策者更大的影响力。

  


其他国家经常对二级制裁感到愤怒,认为这是美国单边主义和美国法律域外适用的不当行为。1996年,国会授权美国政府制裁与古巴做生意或投资伊朗和利比亚石油部门的外国公司。欧盟的回应是指责美国侵犯了其主权和违背了国际法,在世界贸易组织启动针对美国的诉讼程序,并通过立法禁止欧洲公司遵守美国对这些国家的制裁。只有在克林顿政府同意不对欧洲公司实施二级制裁以换取更大的美欧对古巴、伊朗和利比亚的政策协调时,才化解了欧美间的紧张局势。

  

在“9·11”恐怖事件发生后,乔治·W.布什总统在实施经济制裁上更是咄咄逼人,声称美国可以对通过美国金融机构或美元开展业务的公司进行制裁。2006年,美国官员援引一项关于大规模杀伤性武器扩散的行政命令,以警告外国公司可能会因与伊朗的公司合作而受到制裁。2010年,为了进一步惩罚伊朗,美国国会大幅扩大对与伊朗开展业务的外国金融机构的二级制裁,同时限制总统放弃制裁的权力。而特朗普政府则加剧了这一趋势,其表现则是贸易冲突以及对伊朗的重新制裁。

 

如何使美国重回正轨


如果美国希望在未来保持其经济影响力,则应缓和他们自冷战结束以来越来越多地采用的单边制裁措施。首先,他们必须坦诚地面对美国权力的限制并对所有政策认真权衡。虽然在某些情况下,采取积极的行动或违背美国盟友的意愿行事是有道理的,但政策制定者应该充分了解潜在的后果,并且只有在真正必要时才会这样做。事实上,如果单方面行动被视为是例外的而不是一种规则时,那么它们将更容易被证明是合理的。

  


三项直接的政策变化将有助于美国经济治国术重回正轨。首先,特朗普政府应该停止贸易战,尤其是与美国盟国的贸易战。鉴于其经济实力,美国可能不会在与加拿大或欧盟的贸易战中失败,但它也不会获胜。无论哪一方遭受更多冲击,持续的贸易战不仅会损害美国的经济,它还将限制美国的权力和影响力。第二,美国应该限制使用二级制裁。二级制裁是一种诱人的政策工具,因为使用二级制裁比通过国际机构或外交工作容易得多。但如果美国继续依赖二级制裁而没有就其政策目标达成广泛共识,那么其他国家会努力减少对美国的依赖。最后,美国应尽可能寻求国际协调。特朗普政府倾向于单边主义行动,这使美国能够避免多边主义所带来的妥协。但是,尽管达成国际共识可能是耗时且令人沮丧的,但由此产生的措施更有可能成功并持续存在。

  


目前,特朗普似乎不太可能遏制美国在实施经济治国术上的单边主义趋势;实际上,他可能会加速推动单边主义行动。如果他这样做,国会负有责任抑制其单边行动的取向,并对行政机构所制定的有关制裁和贸易政策的决策实施监督,以确保这些决策是审慎的,且符合美国的利益。美国减轻其目前所面临的一些风险还为时不晚。然而,这样做需要的不仅仅是威胁和咆哮,这需要美国政策制定者对美国权力的限制有清醒的认识。


文章原载于社会科学报第1635期第7版,未经允许禁止转载,文中内容仅代表作者观点,不代表本报立场。


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