蔡昉：逆转王牌——捆绑的农民工与城镇化 | 社会科学报
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原题：防止城镇化逆转要靠户籍制度改革
中国社会科学院副院长 蔡昉
◤过去三十多年，中国是有史以来全世界各个国家城镇化速度最快的。但是我预计，这样的速度在今后的十年二十年里不太可能维持了。
当然，相对全世界来讲，中国还是会有很快的城镇化速度，但是不会有过去那样的速度了，一定会降下来。造成城镇化速度下降的原因是多方面的，其中非常重要的一点就是城镇化在很大程度上是靠农民工进城推动的。如果农民工进城的速度下降，那么城镇化速度一定会下降。
城镇化速度由什么决定呢？最基本的是要由农村进城人口的数量和增长速度来决定。那么，这部分人口如何构成？他们其实不是那些正在务农的老农民，老农民的大多数不会转移出来，甚至会退回去。真正想进城的是年轻人，主要是初中和高中毕业的学生。因此，16-19岁这个年龄段的农村人口是未来进城的主力军。
无论是按照农村常住人口的理念来看，还是按照农业户口这个口径来看，农村16—19岁的人口在2014年都已经到达了峰值。今年开始，两者都是负增长的，今后也将是负增长的。既然主要的进城人口数量已经开始负增长了，我们就能够想象农民工外出的速度一定是减慢，甚至是停滞的。这种变化可能会影响我们未来的城镇化速度。
中国的城镇化有两个指标，一个是按照常住人口统计的，另一个是按照户籍人口统计的，这两个指标之间的差别是户口制度带来的，这是我们中国的特色。54％的常住人口城镇化率减掉38％的户籍人口城镇化率，中间的16个百分点的差别基本上就是农民工，目前是1.7亿人。这1.7亿人已经转移了就业岗位，实现了城镇的就业，很多人甚至已经在城镇待了很多年。
但是他们仍然有一些不同于城镇劳动力的特点：他们没有享受均等的公共服务，没有社会保障，没有预期的养老，他们的孩子进入中国的义务教育系统还有一定的困难。因此，所有的这些因素导致了这个群体的劳动力供给是不稳定的。在年轻阶段，他们愿意到城市来。但是，随着年龄的增大，一般来说到40岁以后，他们不再外出打工的可能性明显提高。因此，未来城镇化的速度取决于什么？取决于年轻农民工的数量和40岁以上的农民工的人数两者之间比重关系。
目前的数据显示，在2008年到2014年期间，农民工中年龄偏低的人群，他们的数量和比重都在下降。年龄偏大的，40岁以上的人群的比重是明显提高的。比如说，40岁以上的农民工比重从2008的30％提高到了2014年的43.5％。同期，16—20岁这部分的农民工的比重从2008年的11％，降到了去年的3.5％。从具体的人数来看，2014年在城镇的农民工中，16—20岁的人群有1400万，这就意味着他们还有意愿待下去，而且刚刚转进来。但是那些可能想回去的人，也就是说40岁到45岁的人群，目前有2700万，他们想回去的意愿大于想进来的意愿。事实上，已经出现了很多年龄大一些的农民工返乡的情况。所以说，城镇化过程可能会逆转。
如何防止城镇化的逆转？
现在我们提出一个概念叫作新型城镇化。新型城镇化的核心是以人为本，再具体一点说就是农民工的市民化，让农民工得到市民的户口，成为真正的市民，享受到均等的就业服务和社会保障。这是一个核心。习近平总书记也说，要让转移人口进得来，住得下，容得进，能就业和创业。这些因素和目标达到了就是农民工的市民化，也就是说以人为核心的新型城镇化。所以，新型城镇化是必须进行户籍制度改革的。
中国经济增长速度已经降下来了。2015年我们的经济增长率是6.9％，与过去两位数的增长率相比下降了很多。这是我们的潜在增长率，我们要适应它适度的减速。但是，潜在增长率不是我们的宿命，我们不是说到这里为止了。我们未来要维持中高速的经济增长还有来源，这个来源就是改革红利。
户籍制度改革是改革红利中非常重要、非常显著的部分，我称之为“立竿见影”、“一石三鸟”。我们的测算表明，从理论上来说，比较完整的户籍制度改革能够使未来的潜在增长率提高1—2个百分点。也就是说，未来即使我们的潜在增长率维持在6％左右，如果户籍制度得到了充分改革，经济增长率增加一个百分点，甚至更多也是完全可能的。当然，这是纯理论上的推断，实际上需要我们通过推进改革才能落实。
推进户籍制度改革
那么如何推进户籍制度改革呢？我想，第一，要认准户籍制度改革是必须推进的。这不是说我们按照理想模式怎么样推进，而是说这是我们应对当前中国经济挑战必须要做的事情，因此要下定这个政治决心。第二，我们要有政治智慧推进这个改革。怎么做？现在大家看到，改革好像还没有及时推进，原因在于能够直接推动改革的地方政府，不知道谁应该支付这个改革的成本，谁能够得到改革的收益。
户籍制度改革可以带来改革红利，表现为1—2个百分点的潜在增长率。但是这个改革红利，不是被每一个地方政府均等得到的。户籍制度改革的确有成本，而且这个成本要由每一个地方政府、每一个城市去具体支出。因此我们发现，这一改革就像其他所有的改革事业一样，是一个公共产品，是具有外部性的。在这种情况下，中央政府应该看到巨大的改革红利，因此，它要出来买单。一句话来说，就是要让户籍制度改革的成本能够在中央政府和地方政府之间，在社会、个人、企业之间合理地分担。同时，让潜在的改革红利能够预先有确定的期望值，能够在各个群体之间合理地分享。只有这样才会实质推进户籍制度改革，继续保持中国未来的高速经济增长。
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