世界报业辛迪加｜林毅夫、王燕：发展援助的转折点

北京大学新结构经济学研究院

自20世纪60年代以来，已有总值超过4.6万亿美元（按2007年同等价值美元计算）的双边及多边官方发展援助（Official Development Assistance, ODA）流入了低收入国家。然而，极端贫困和发展停滞不前的状况仍然极为普遍。这清楚地表明：传统的北南援助远没有达到应有的效果。

主要问题在于，在过去的20年里，西方援助国和双边及多边发展机构在满足结构转型和工业化要求方面（如在消除发展援助接受国基础设施的瓶颈等方面）给予的关注极少。例如，自20世纪90年代以来，发达国家忽视了对非洲电力行业投资，这导致许多国家的去工业化。

西方政府及发展机构为发展中国家设计援助项目并没有为后者所需的制造业发展和技术进步提供指导，而是一直在将产业政策视为禁忌。而且，让问题更为复杂的是，标准ODA模式将官方援助与贸易和私人投资分隔开来，这限制了各国利用其比较优势的能力。

幸运的是，南南发展合作（South-South Development Cooperation, SSDC）提供了较好的选择方案。因为南南发展合作将贸易、援助、公共和私人投资相结合，各国能够将各自的比较优势取长补短并综合利用了起来，所以，在克服工业化障碍方面比官方发展援助更为有效。

所有开发性融资（Development Financing, DF）均应遵循这一路线。首先，这意味着援助国和发展机构应采用更广泛的发展融资理念。其中，传统的官方发展援助可作为第一类发展融资（DF1）；其他官方资金（Other Official Flows, OOF）可作为第二类发展融资（DF2）；类似OOF的贷款——即用于如基础设施投资的开发性长期贷款——可作为第三类发展融资（DF3）；其他类似OOF的投资——如战略投资基金（包含绿色投资基金）的开发性股权投资——可作为第四类发展融资（DF4）。

这种方法将有利于增加透明度，增强责任可追性，同时为开发伙伴提供选择的空间。其次，此举还会鼓励主权财富基金和养老基金投资发展中国家，从而推进公私伙伴关系。这还将为债转股开辟道路。

但是，只有援助国改变对国际货币基金组织－世界银行的共同债务可持续性框架中定义的债务可持续性的认识，该方法才能发挥作用。他们尤其需要反思近几十年来其对债务与GDP比率的依赖（该指标为一国债务可持续性的基准指标）。但该方法有其局限性，并在某些情况下，阻碍了发展贷款的发放。

以中国为例，一直有指责的声音称，中国为已经负债的国家提供开发贷款时，在搞“债务陷阱式的外交”。全球发展中心最近进行的一项研究警示，由于中国发放的贷款，很可能会导致八个国家的债务与GDP比率出现超过50-60％的后果。不过，即使上述说法属实，风险也存在被夸大的可能。毕竟，许多保持类似比率的国家并未受到严重影响。

事实上，对债务与GDP比率的关注极具误导性，原因有三：首先，这一比率并未区别各类不同的债务（如内债vs外债）。其次，它们忽视了债务的目的——即不管债务是用于消费（工资或养老金）还是用于投资。第三，它们忽略了以债务融资的项目对GDP的长期影响。

幸运的是，国际货币基金组织已开始关注“公共部门净值”（资产减去负债）这一更加揭示本质的指标。再以中国为例，在多年的高额投资基础设施之后，中国政府的资产超过负债，这表明，其净值远高于GDP的100%——在新兴经济体中居首位。见下图。

尤其是，因为中国对国有企业资产的持股可能高于预期，所以，中国的公共部门净值甚至可能更高。此外，即使排除那些估值不确定的非金融资产，中国政府的金融净值仍为正数（但近年来一直在缩水），2017年为GDP的8%。地方政府也拥有大量资产，包括土地和从水电站到高速公路再到互联网架构的基础设施——这些可用于创造就业机会，带来收益，支持偿债。

因此，国际货币基金组织的报告指出，尽管中国确实面临债务相关的巨大风险，但其资产负债表并不是脆弱得不堪一击。相反，通过在经济低迷时期刺激更高消费，中国的资产可以充当强大的反周期缓冲器。

中国一直为其发展合作伙伴所做的事情正是利用发展援助增加一个国家公共部门资产存量的价值（增加财产的净值）。西方援助国和发展机构不应将该方法斥为“债务陷阱式的外交”，而应依其道而行之，周密规划合资项目，确保其经济保持更长效的增长。

如果将该方法纳入更广泛的融资战略，使私营部门参与其中，强化各国的比较优势，则许多国家就能保持以其长久以来未曾达到的发展步伐持续发展。在2020年，新的十年的到来将成为也应该成为全球发展的转折点。

来源：世界报业辛迪加，2019年12月30日

作者简介

林毅夫

北京大学新结构经济学研究院院长、南南合作与发展学院院长、国家发展研究院名誉院长。芝加哥大学经济学博士。2008-2012年任世界银行首席经济学家兼负责发展经济学的高级副行长。著有《战胜命运：跨越贫困陷阱，创造经济奇迹》、《超越发展援助：在一个多极世界中重构发展合作新理念》、《从西潮到东风：我在世行四年对重大国际经济问题的思考与见解》、《新结构经济学》、《繁荣的求索》、《解读中国经济》、《本体于常无：经济学方法论对话》、《经济发展与转型：思潮、战略与自生能力》等三十余本著作。现任全国政协常委、经济委员会副主任、国务院参事、曾任十一届人大代表、第七至第十届全国政协委员、第十届全国政协经济委员会副主任。英国科学院外籍院士、发展中国家科学院（原名第三世界科学院）院士。

王燕

国际金融论坛（IFF）研究院副院长、世界银行前高级经济学家、北京大学新结构经济学研究院高级访问学者。康奈尔大学经济学博士。在世界银行担任高级经济学家和团队组长达20年，并在2009-2011年担任经济合作组织-发展援助委员会（OECD-DAC）中国研究小组协调员。曾两次获得孙冶方经济学奖，曾与他人合著《增长的质量》（The Quality of Growth，2000年）、《公司治理》（Corporation Governance，1998年）、《中国养老金制度改革》（China’s Pension System Reform，2003年）。与林毅夫教授合作发表多部专著和论文，包括《超越发展援助：在一个多极世界中重构发展合作新理念》（北京大学出版社，2016年）、《Going beyond Aid: Development Cooperation for Structural Transformation》（剑桥大学出版社，2017年）。

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