《读书》新刊 | 潘玮琳：帝国的正义剧场

编者按

2019年9月，美国众议院发起对特朗普的弹劾，这是美国历史上第三起弹劾案。弹劾既很难给当事人定罪，又要经历漫长的调查听证过程，看起来很像一场戏剧表演，为何美国人依然要启用这一制度工具？要深刻理解弹劾制的精髓，就需要回到历史，追溯其宪法渊源。制宪会议代表们对暴君的恐惧，对总统权力控制的高度重视，期间英国哈斯廷斯弹劾案的舆论发酵，都对美国弹劾制度产生了直接的影响。制宪者精心设计的这把“歌利亚之剑”，正是要用政治审判来制止行政权力的滥用，以保障美国社会的价值。

帝国的正义剧场

文 | 潘玮琳

（《读书》2020年2期新刊）

二○一九年九月下旬以来，美国公共生活中最大的一件事便是特朗普总统弹劾案。这是美国二百四十三年历史上，第三次总统弹劾。约翰逊和克林顿分别在一八六八年和一九九八年被众议院弹劾，但在参议院审理中被判无罪。此外，一九七三年尼克松在“水门事件”发生后自动辞职，而未面临国会的正式弹劾聆讯。十一月十三日，美国国会举行首次公开听证会，并进行了现场直播。民主党议员、众议院情报委员会主席亚当·席夫（Adam Schiff）说，直播听证会的“目的是为美国人民揭露事实真相”，而共和党议员努涅斯（Devin Nunes）则指责这是 “电视转播的戏剧表演 ”。或许“戏剧表演”这一断语不无道理，《纽约时报》首席电视评论家波尼沃泽克（James Poniewozik）称这次近六小时的听证会为“我们自己的弹劾连续剧首播”，让大家可以重温一九七三年全民追看“水门事件”听证会录像的盛况。一九七三年，美国国家公共事务中心电视台曾连续十五周每晚六小时播放未经编辑的完整听证会录像。不出意外，二○一九年秋季档的这部政治连续剧也要续订数季。

美国国会众议院司法委员会举行弹劾美国总统特朗普的首轮听证会（来源：qq.com）

关注和讨论弹劾案，是美国社会价值的一种体现方式。以一位美国朋友的看法为例，在九月下旬等待众院议长佩洛西决定是否发起弹劾的那两天，她评论说：“大家都知道，参议院现在是共和党占多数，即使发起弹劾，也很难定罪，这注定是浪费精力和时间。可是，弹劾是正确的选择，哪怕是艰难的选择。”

那么，哪些行为属于可弹劾的范围？美国宪法第二条第四款规定：“联邦总统、副总统、全体文官，如因叛国、贪污、其他重罪或严重轻罪被弹劾并被确认有罪，应予罢免。”美国宪法第二条第三款写明，“向美国宣战，或帮助、抚慰敌人 ”即为 “叛国 ”，贪污罪则可参照普通法相关条款。但是 “其他重罪或严重轻罪 ”的说法既简洁又含混，因此在司法实践中不断成为舆论争议的焦点。二十世纪引起轰动的克林顿总统弹劾案之后，美国国会曾公布全部调查证据，其中最令人震惊的，首先是大量关于克林顿的私生活细节，其次就是对弹劾定义和范围的极其细琐的历史性追溯和法理分析。美国宪法在如此关键的条款上为何使用如此含混的表述？既然在实践中屡屡引起争议，又为何不对其进行修订？

当代美国人相信，这并不是美国宪法之父们的疏忽或轻率，而是经过激烈辩论和妥协的结果，甚至可以称为一种政治上必要的“辞令艺术”，为了给后世的司法实践留出裁量空间。要理解美国人对自家宪法的这种自信，必须回到制宪会议发生的历史时刻去看一看。

美国宪法（来源：statesymbolsusa.org）

一七八七年费城制宪会议

一七八七年费城制宪会议上，诞生了人类历史上第一部成文宪法，产生了一个最高权力直接向全体人民负责。然而，美国国父们对自己亲手创造出的总统这一权力机关，既有期待也有不安。实际上，如何在逃离英国“暴君”统治之后，避免自己亲手制造出一个“暴君”来，是萦绕在所有代表心头的一个大问题。正如纽约州代表古文诺·莫里斯（Gouverneur Morris）所言：“我们最好趁现在就成立一个最高政府，免得等二十年后出一个暴君，因为暴君必将出现！”

但是费城会议并不是学术研讨会，它的迫切任务是为已有的社会建立一个政府。对于代表们来说，他们此前的生涯都是在英王的统治下度过的，他们在一个信念下长大，即英国政府及其普通法是全世界最好、最自由的体制。对于新生的合众国来说，英国模式依然最值得借鉴。全体会议在激烈辩论后通过了一元首脑制。与此同时，代表们也清楚地认识到，行政首脑的权力必须得到有效的制衡。英国宪法中的弹劾是他们所熟悉的一种对政治罪调查与追究的程序，他们认为可以使它适用于美国政治体制的需要。

霍华德·钱德勒·克里斯蒂创作的油画《签署美利坚合众国宪法的情景》（来源：wikipedia.org）

英国的弹劾制度可以追溯到公元十四世纪。在一七八七年美国宪法制定之前的一百五十年间，英国有五十多起弹劾案提交议会上院审判。其中对美国产生最直接影响的是沃伦·哈斯廷斯（Warren Hastings）弹劾案，因为费城制宪会议恰恰发生在该案审理期间。哈斯廷斯弹劾案在英国本土产生的舆论效应，在很大程度上左右了美国宪法制定者对“弹劾”如何作为制衡总统权力手段的观念性思考。哈斯廷斯是首任印度总督（一七七二至一七八五年）。当时的印度仍在英国东印度公司而非王室或政府的直接控制下。哈斯廷斯弹劾案本身极为有名，一方面因为该案审理长达七年，创下英国历史纪录，另一方面因为发起弹劾的是著名保守主义思想家埃德蒙·柏克（Edmund Burke），他留下的一系列演说，使该案成为世界史上第一个批判西方强权在东方殖民的法理性的公共事件，影响至今不衰。要理解哈斯廷斯案，首先要回顾英国东印度公司攫取印度的历史。

位于伦敦的东印度公司大楼（来源：britannica.com）

东印度公司的“非正式帝国”

一六○○年的最后一天，伊丽莎白女王批准设立了“东印度总督及伦敦商人贸易公司”（简称“英国东印度公司”），并授予其在非洲好望角以东地区的贸易独占权，以及在该区域内立法、行政和建立贸易定居点的权力。“东印度”包括从印度直到中国、日本的整个亚洲海域。

英国东印度公司纹章（来源：wikipedia.org）

一六八八年的“光荣革命”，除了是英国立宪君主制的里程碑，也见证了英国股票市场的诞生。英国东印度公司迅速成为当时股票市场上最重要的标的，英国国王也是它的大股东。在一六八八年开始的“长十八世纪”里，英国东印度公司逐渐通过贸易和武力，击败了葡萄牙、荷兰、法国等欧洲劲敌。一七○七年以后，英法利用莫卧儿帝国的衰落，通过支持不同的割据势力，加剧在印度的竞争。奥地利王位继承战争（一七四一至一七四八年）和七年战争（一七五六至一七六三年）——十八世纪欧洲史上两场大规模战争——本质上就是英法争夺海外殖民地的斗争，结果英国大获全胜。到了十八世纪最后二十年左右，英国东印度公司在印度已经具备了商人和统治者的双重角色，其统治范围几乎覆盖了印度全境。一个英国国家授权的专营贸易公司可以在南亚次大陆发动战争、管理殖民地、铸造钱币、征收土地税，无怪乎当代学者视之为一个“非正式帝国”。事实上，这种“官督商办”的海外殖民模式正是英帝国迅速崛起的秘密。

另一方面，依靠公司在东方大发横财的人，被本国的上层阶级叫作“纳伯布”（Nabob），这一对莫卧儿帝国地方行政长官“纳瓦布”（Nawab）的戏仿式称号，透露出后者对东印度公司不加掩饰的反感。一七五七年的普拉西战役（Battle of Plassey），是“七年战争”中英国取得胜利的决定性一役。公司打败了法国人支持的孟加拉王公，不仅使后者深陷战争赔款的债务危机，也让公司一举控制了印度的鸦片种植。随后，这种罪恶的商品源源不断进入中国，公司的对华贸易“蒸蒸日上”。公司职员均可搭便车从事私人贸易，回报率是英国国内贸易的两三倍。此外，纳瓦布还收受印度土邦王公的“礼物”，为后者提供政治保护。因此一个年轻的公司职员在短短两三年内就可积累一笔丰厚的财富，衣锦还乡。这种“亚洲的腐败”为英国政治引入了新的利益集团，威胁到本土旧权贵和资产阶级的利益。正如当时一位英国上院议员所言：“亚洲的财富汹涌而来，随之而来的，不仅是亚洲的奢侈品，恐怕还有亚洲的政治原则 ⋯⋯那些进口外国黄金的人用私下贿赂的激流为自己在议会冲出一条路来，没有哪个财富继承者能够抵抗其力量。”

1757年的普拉西战役（来源：aminoapps.com）

但高涨的军费开支和官员的中饱私囊，很快给公司带来了全面的经济和信用危机。一七七○年，公司持续压榨孟加拉佃农的做法，终于引发导致三百万人死亡的大饥荒。消息传到伦敦，支持公司股票大涨的土地税利好如泡沫般破灭，到一七七二年，公司已濒临破产边缘。早就心怀不满的政客摩拳擦掌，开始对公司暴发户们的政治围猎。首当其冲的就是曾在普拉西一战成名的首任孟加拉总督罗伯特·克莱武（Robert Clive），他被议会弹劾，罪名是腐败。

腐败是英国政治罪中最常出现的指控，其核心是滥用公权力敛财。不过值得一提的是，前现代英国的公职人员并没有固定薪水，他们会获得贵族头衔、金钱、土地、实物、收税权、专营贸易权等形式的回馈，这给腐败的界定带来困难。果然，克莱武辩解称，接受馈赠不过是常态，他甚至语带不屑地说：“一个［印度］王公要看我的脸色行事，一座城池的财富供我支配；最富有的银行家争相对我献媚；一座座保险库为我一人——打开大门，随手一抓便是成堆的黄金与珠宝！主席先生，此刻我站在这里为自己的节制而震惊。”

最后，克莱武被宣判无罪。但是一七七三年议会仍然通过了禁止公司职员收受礼物的《管理法案》（Regulating Act）。在克莱武看来，这一法案本身就是针对他的一种彻底否定，他在次年自杀身亡。

罗伯特·克莱武（来源：wikipedia.org）

哈斯廷斯弹劾案

哈斯廷斯是克莱武的继任者，一七七二年当选孟加拉总督，次年即任印度总督，他的主要工作是着手改革。出于高薪养廉的目的，作为总督的哈斯廷斯拥有高达两万五千英镑的年薪。但是他的任务也十分棘手：既要对议会负政治责任，又要对国内投资者负经济责任；既要绥靖印度地方，又要防止公司内部腐败。在他看来，关乎公司长远利益的并非眼前征税中的贪腐或苛政，而是如何实现对印度的全方位治理。哈斯廷斯在印度采取积极扩张的策略，这为他树立了一些政治上的对手，其中就有埃德蒙·柏克。

一七八一年至一七八三年，柏克任职于下院召集的孟加拉特选委员会，其间他撰写了一系列有关公司政策与作为的报告，并在一七八三年推动议会通过约束公司的《印度法案》。但这项法案不仅被英王驳回，还导致内阁的倒台重组。

一七八三年至一七八四年，印度再次发生严重饥荒，人口减少五分之一。一七八五年哈斯廷斯卸任归国。次年，柏克向下议院递文弹劾哈斯廷斯，其中列举了二十二条罪状，包括“多次勒索贝纳勒斯王公及其他针对他们的劣政”“导致北方邦奥德全境贫困与人口减少 ”“不公正、恶性地滥用权力”“违背公司命令、议会法案规定和神圣职责收受金钱”，等等。

此时公司积欠债务已高达八百四十万英镑，股价急剧下挫。如此，下院在一七八七年二月八日通过弹劾案，似乎是大势所趋，连昔日哈斯廷斯的政治盟友也倒戈相向。伦敦的新闻报道连篇累牍，盛赞柏克此举是“卓见与良知的结合”。

毫不奇怪，在这样的舆论氛围中，一七七六年到一七八八年间，爱德华·吉本出版了他的名著《罗马帝国衰亡史》。吉本将罗马帝国的毁灭归咎于武官当政与征伐扩张所导致的共和国道德沦丧。而吉本同时代的英国人，则担心东印度公司在印度的腐败和劣政，会把大英帝国推向同样的衰亡之路。

爱德华·吉本《罗马帝国衰亡史》（来源：google.com）

作为这种忧虑的最佳代表，柏克在弹劾案中留下了许多振聋发聩的陈词，比如他在一七八八年二月十三日的演讲中这样说：“我弹劾他，以英国国家的名义，因为他玷污了她古老的荣光；我弹劾他，以全印度人们的名义，因为他践踏了他们的权利，使他们的国家荒芜；最后，我以人性的名义，无分男女、老幼、尊卑，弹劾他们的公敌和压迫者！”柏克认为剧场比教堂更能唤起人的道德情感。可以说，在弹劾案中，他把“宗教剧”的色彩渲染到了极致。一七八七年的议会弹劾听证会，引起了英国公众极大的关注，威斯敏斯特厅的旁听席位一票难求。而会上为国王本人保留专座，完美地体现了在人性的法庭上大英帝国以其良知来裁判其公仆的政治作为。

柏克控诉哈斯廷斯不断挑起战争，征服新的领地和人口，压榨更多的劳动力和赋税，以此偿付上一场战争累积的负债。但他无可辩驳的是，十八世纪，东印度公司已经让来自中国的茶叶和西印度群岛的蔗糖成为英国的国民食品；英国国内市场依赖于公司专卖的亚洲货物，英国投资者通过股市分润食利；印度殖民地为英国提供了两千万劳动力和每年近千万英镑的赋税和货物。大英帝国的经济景气已离不开印度的财富，特别是在北美殖民地独立后，印度已经是帝国最重要的殖民地，失去印度将意味着“国家破产”。而哈斯廷斯在总督任上确实保持并扩大了英国在印度的利益，这一事实本身，成为其最强有力的辩护词。

哈斯廷斯（来源：wikipedia.org）

弹劾案的审理从一七八八年二月一直持续到一七九五年四月，并以无罪宣判告终。盛大的序幕和雄辩的陈词，终抵不过七年岁月的消耗。当公共舆论的热情燃尽，英国人开始把哈斯廷斯视为真正的“帝国缔造者”——一个野心勃勃而精明强干的政治家，具备建设和统治帝国所必要的现实主义眼光和手段。一七八九年后，哈斯廷斯的继任者们继续推行扩张主义政策，并在下一个二十年重新挺进东南亚地区，建立更多的东方殖民地。他们仍然回到了他指引的方向上——如果英国要在印度长久地统治下去，必须把自己变成莫卧儿王朝的继承人，南亚次大陆上的皇帝。而弹劾只是柏克等人发泄私怨或党派斗争的古老宪法武器，一个更加强盛的帝国亟欲将历史的这一页轻轻揭过。

埃德蒙·柏克（来源：wikipedia.org）

弹劾制度在美国的发展

哈斯廷斯案对美国的制宪者产生了切实影响。甚至可以说，该案对独立未久的美国的政法精英别具吸引力，因为该案的焦点恰好是英国最重要海外殖民地的总督是否滥用职权的问题。

柏克将殖民地总督与臣民间的关系放在帝国本土的自由主义伦理之下检视，他主张帝国统治的人性基础并不因地域变化而不同。他试图将英国本土的君臣宪政关系推广到殖民地，换言之，是要重建一个完整的自由主义帝国价值体系。而英国本土与美洲殖民地的宪法争论，恰恰是独立革命发生的根本原因。柏克本人就是独立革命的支持者。

《独立宣言》签署油画（来源：wikipedia.org）

英国的弹劾是一个政治程序。触发弹劾的行为在本质上具有“侵害国家”的性质，但没有对“重罪和严重轻罪”进行定义或解释。根据英国普通法传统，议员根据过去弹劾案的先例来推导什么是触发弹劾的行为，大致可概括为：（一）贵族触犯普通法或参与武装叛变；（二）腐败；（三）劣政（多涉及严重军事失利）；（四）滥权（与前两项相关）；（五）违背国家基本外交政策利益；（六）违反宪法和国家法律。

在英国本土，弹劾逐渐变成议会对抗君主专制的工具，议会在与王权的斗争中曾经常使用（二）至（六）项界定较为宽泛的理由，弹劾那些企图通过扩大、滥用行政权力（代表君主权力）来牺牲（议会所代表的）社会利益的行为。正因如此，在光荣革命及斯图亚特王朝复辟失败之后，弹劾就很少被使用了。

然而，随着北美殖民地的发展和世代更续，殖民者中间也出现了类似诉求，他们要反抗与当地立法冲突的殖民地政策或罢免行为不当的殖民官。正如在英国本土，议会被视为人民的喉舌（尽管仅代表少数有投票权的精英阶级），在北美殖民地，地方立法会被视为地方利益的喉舌。从十七世纪晚期到独立革命爆发之间，马里兰、宾夕法尼亚、马萨诸塞等殖民地都曾由民选议会发起过对殖民地官员的弹劾。独立革命后，几乎所有的州都给予立法机构弹劾权，因为这些殖民地的反叛者并不认为脱离英国统治是一种“革命”，而是为他们及子孙后代守护作为英国人的传统权利。

马萨诸塞州议会大厦（来源：wikipedia.org）

回顾柏克对哈斯廷斯的弹劾，不难看出，它超出了一般意义上的叛国和腐败。它提醒着美国宪法制定者，哈斯廷斯就是他们这个时代的“暴君”，而弹劾依然可以是一个有效的政治防御力量。詹姆斯·麦迪逊（James Madison）在一七八七年九月八日讨论总统弹劾和罢免办法的会议记录中这样写道：

梅森上校：为何弹劾原因只限于叛国和受贿？按宪法对叛国罪的定义，除非有许多重大而且危险的违反举动，才能判罪。仓促草率构不成叛国罪。按上面的定义，只怕推翻宪 法也算不上叛国罪。禁止剥夺公权法案曾经挽救过英国宪法，更有必要扩大弹劾的范围。他提议，在“受贿罪”后面，加上“劣政”。 

麦迪逊先生：如此模糊的概念，就像“参议院喜欢，就一直任职”一样。 

古文诺·莫里斯先生：处罚“劣政”实际上办不到，无济于事。每隔四年选举一次，就能避免劣政。 

梅森上校：收回“劣政”，改为“其他重罪和严重轻罪”。

梅森认为，“叛国、贿赂”太过狭窄，没有包括那些“破坏宪法”的行为，所以，他提出应该再加上“劣政”。在陈述理由时，他特别援引哈斯廷斯的例子指出，弹劾他的理由并不是叛国，而是对政府权力的滥用。但是麦迪逊则认为，“劣政”的说法太过宽泛，会导致弹劾权的滥用。于是梅森又提出增补“针对国家的其他重罪和严重轻罪”。这一说法得到了多数赞成，但是在最后几星期的宪法修订过程中“针对国家的”这几个字被删除了。

《联邦党人文集》（来源：wikipedia.org）

进入二十一世纪，弹劾在其发源地英国早已是死法，而在大西洋对岸的美国仍然存在。美国宪法解决了英国弹劾制度的一个根本矛盾，即弹劾是政治审判，但惩罚涉及刑事，包括财产没收、监禁甚至死刑。美国弹劾的最终惩罚仅限于职务罢免，目的是停止因公职人员滥用公众信任而造成的社会侵害。这与美国建国初期的情况不无关系。独立革命前后，公职不与金钱和土地挂钩，毕竟美国国父们认为，唯有产者才是自由人，才可获得健全的政治知识和行动能力。他们秉持共和主义，以更加坚定的决心要将公职与财富、权力隔绝开来，他们十分警惕地防止公职的世袭，不愿在新的国家创造出贵族。由于弹劾案严格排除了刑事处罚，使美国制宪者搁置有关弹劾罪定义和范围的具体争议，达成共识：弹劾是一个共和制政府应有的制度。

十八世纪，当君主专制在欧洲达到顶峰时，在北美洲，一个新生未久的国家，以区区三百五十万人口，五十五名代表，依照他们自己的观念和理想，建立起一个没有君王、贵族和世袭分封的国家，并且为防止“暴君”的出现打磨了一把“歌利亚之剑”。但是美国制宪者始料未及的是，后来美国政党政治的发展，让弹劾这把“歌利亚之剑”越来越钝。二十一世纪以来，美国则表现得越来越像十八世纪的大英帝国。正如印度殖民史家尼古拉斯 ·德克斯（Nicholas Dirks）所说：“‘九一一’恐怖袭击后，美国政府以打击大规模杀伤性武器为借口入侵伊拉克，在海湾地区逐步成为一个帝国般的存在 ⋯⋯这一切与十八世纪英国人征服与占领印度的历史如此相似 ⋯⋯没有哪个时代比我们自己的时代与十八世纪更为相关。”如果十八世纪的英国弹劾案告诉我们自由与帝国注定是一对吊诡的矛盾，那么，二十一世纪的美国弹劾案将告诉我们什么呢？

（Frank O. Bowman III. High Crimes and Misdemeanors: A History of Impeachment for the Age of Trump，Cambridge University Press, 2019）

* 文中图片均来源于网络

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