欧文•E•休斯：治理与网络——兼论治理的有效性（文末有福利）

治理是一个有很多用处的好词，但也是一个亟须救助的词汇。越难懂的治理定义越不会增加我们对其的理解。治理是关于公共组织和私营组织的运作；治理是关于掌舵；治理是关于社会问题的解决；治理涉及结构和制度，但与政治制度无关。 

一、网络是“治理”的唯一含义？

当治理被运用到网络的时候，其使用和定义广受争议（Klijn and Koppenjan, 2000）。罗兹认为“治理有很多很有用的意义，但是这个概念可以通过对一种意义的规定而被确定下来，所以，治理指的是自组织的、组织间的网络”（Rhodes, 1996, p.660）。关于网络日益发挥重要作用的观点是一个有趣的看法，这样的观点是有基础的，过去的合作只在政府内部进行，但现在也与外部世界进行合作。但是罗兹强调的远不是这些。在他定义下“治理”的唯一意义就是网络。这样的定义一定能够包罗万象，包括或者足够包括所有的治理行为。如果只有一种意义的话，那就意味着其他所有的意义都应该被排除，包括我们之前提到一些来自字典上的定义，还有一些在社会政治领域之外的用法，如公司治理。

在他们的定义中，贝维尔和罗兹（Bevir and Rhodes, 2003, p.53）认为“治理是自组织的、组织间的网络组成的”，并进一步讲道：

这些网络的特征是：第一，组织之间相互依存。国家角色的改变意味着公共部门、私营部门和志愿者组织之间的界限发生改变且变得模糊。第二，网络成员之间连续的互动。互动的原因在于资源交换和协商目的的需要。第三，互动好像是一场游戏，参与者的行为基于信任，受到参与者协商和同意的游戏规则的规制。第四，网络独立于国家，有相当程度的自治。网络不对国家负责，它们是自治组织。

网络的自组织，独立于国家的自治，与和政府协商、利益集团参与决策相比，的确向前迈了一大步。真正的权力掌握在非国家的行动者之手。

在社会科学领域，关于市场和官僚体制这两种相反的组织形式的优点和缺点的争论一直没有停止。贝维尔和罗兹认为网络这个概念是第三种选择。多纳休（Donahue, 2002, p.1）比较了政府与市场，认为：

另外一种普遍的问责模式是市场，合作产生于基于个人价值评估基础上的自愿交换。在人类历史中，在建筑上从原始到复杂，在管理上从粗放到精细，在结果上从成功到失败，这些基本模式呈现出无数不同的形态。

多纳休建立起两种类型的组织，一个是能够把政府权力包括在内的治理，另一个是市场。这和奥斯特罗姆（Ostrom, 1974）的观点是相似的，那就是“相比个人选择，官僚组织是另外一种可供选择的决策制度安排”（p.58）。换句话说，对于奥斯特罗姆来说，他也认为有两种类型的组织：官僚制和市场。官僚制基于强制，而市场基于自由选择。官僚组织的基础在于权威，即政府有能力使用武力，而市场只能是自愿的，在市场中买卖双方只有达成协议才能发生交易。

网络被认为是协调和分配资源的一种手段，是一种新的组织形式，是第三种组织的方式，即“除了市场和官僚制，我们现在可以加入网络”（Rhodes,1996,p.653）。事实上，公共政策是通过网络制定的，网络独立于政府而存在，因为它们是自组织的。与那种认为网络行动者与政府协商或者包括政府的观念不同，网络本身就是制定政策的网络。这是一个很重要的观点，同时它也是我们正在进行的关于治理、政府、网络和市场互动和重要性讨论的一部分。即使政府做出了一些和网络所做相符合的决策，其真正的力量也在于网络而不是政府。政府的角色仅仅只是把在网络中已经发生的行动结果表现出来。

卡马克看到了这三种模式，她将市场视为与政府和网络并存的第三种形式。正如她（Kamarck,2002,pp.249-250）所指出的：

在企业型政府里，公共事务是由受雇于政府的人完成的，而在网络型政府里，公共事务即便不是由受雇于政府的人完成的，政府也要给这些人支付报酬。新产生的第三种模式——市场型政府，政府的事务和公务员以及公共财政无关。在市场型政府里，政府利用权力创造出一个符合公共需求的市场。

认为网络是与官僚和市场相伴的第三种力量，这是一个大胆的观点。只有两种机制支持国家的强制力：一种是官僚的法令，另外一种是契约。政府要么颁布法令、法律或规则，要么通过契约介入私营部门。政府权力的实施依赖其中之一。在描述政治阴谋、利益集团的参与、个人以及产生法令和合同的互动时，网络模型还是有些价值的。哪里才是政府的所在地（决策点）是一个公开的问题。这取决于人们的观点，它可能是决策点到来之前的政治活动，也可能是政府自身权力的行使。换句话说，它是导致决策或者是与决策本身相关的政治行动的重要组成部分。

贝维尔和罗兹（Bevir and Rhodes, 2003）同样认为，“尽管国家并不占据特权的、主权的地位，但是它可以直接地和部分地指导网络”，“政府面对的关键问题是其掌舵能力的下降”（p.53）。掌舵能力下降的说法也许在一定程度上是夸大了的，但政府的行动越来越多地依赖提供公共服务的非政府组织和提供重要物品的私人契约者（Kettl,2005,p.6），这的确是事实。但这并不意味着政府权力必然衰落，人们愈来愈认识到，正式的、理性的官僚制模式不再合适，它事实上适合政府大范围地介入社会的行动者。一旦泰勒主义所谓的“最佳路径法”被抛弃，外部的行动者将自己的意见提出来的机会就大大增加了。

举例而言，税务机关作为政府组织，拥有充足的、实际的权力强制市民服从规则。在官僚制模式的兴盛时期，这样的组织运作很少考虑来自外部的意见。所做的只是通过法律和执行法律，假定通过公平和理性的程序，可以寻找最好的答案。如此强势行事的机构最近显然失去了公众的支持，即使它们完全在法律所规定的范围行事。失去公众支持的机构可能失去其“合法化的环境”（Moore,1995），其在公众心目中的地位也会下降。

网络中所发生的所有事情或许是政府运用聪明的方式行使其没有消亡的权力。负责税务的官员现在意识到顾客、会计师和其他参与者的观点都是相当有用的投入，从而积极征求合作者的意见，而这丝毫没有改变他们的权力。这里出现的情况看起来好像是网络领域出现的事情，但是问题的关键是，网络并非处于主导的地位，而是政府行使权力可以更好地指导外部的积极参与。有关会计标准之类的争议问题，外部的职业团体已经实质性地参与了立法，这不是政府放弃权力，而是更加明智地行使它不变的权力。由于网络变得越来越重要，“政府官员便将其带入改革运动中”（Kettl,2005,p.6）。

这并不是把决策制定的权力转让于网络。其他组织或许仅仅帮助政府做其想要做的事情，“尽管有观点坚持认为网络是国家的削弱，网络化政府被视为一种完成国家目标的不同方式”（Kamarck,2002,p.246）。皮埃尔和彼得斯（Pierreand Peters,2000,p.49）提出了一个类似的观点：

治理中更多的参与方式的出现并不意味着政府权力事实上的减少，但是，它意味着国家和社会在创造治理的过程中结合在一起。如果国家想通过与社会的互动来增强自己的实力，那么国家就必须在某些方面，特别是在政策规划的过程中，放弃对政策进行名义上控制的某些做法。此外在政策的执行阶段，通过与有可能反对政府行动的社会利益群体的实质性合作，政府可能获取实质性的控制。最终的效果可能会创造这样一个政府，它明白其行为的界限并且可以在此限度内高效地运作。

显然，在各级政府和社会都存在大量的政治上的讨价还价。网络是存在的也的确具有影响力，它们“绝非当代政治生活的奇特特征”（Pierre and Peters,2000,p.20）。但是，把讨价还价的存在视为网络是高效的政府，也是言过其实的。把网络视为“挑战国家的权威，它们本质上是公共部门内存在的自我规制的结构”（Pierre and Peters,2000,p.20）的看法是奇特的。网络和政府可以在合作中找到共同的利益。网络对政府有所需求，政府也想利用网络实现自己的目标。结果可能是一部法律或者一个法令，或者一个投标合同，但是只有政府可以执行它们。在决策时刻到来之前，网络可能采取行动，但是这可以解释为在政府的权力未受到影响的情况下进行的普通政治活动。

那种认为治理的唯一可接受的定义是自组织的网络的观点缺乏一致性。一个对自组织治理方法的批评在于，“政府在市场，甚至是社会组织活动基础上确立参数”（Pierre and Peters,2000,p.39）。的确，网络的整个观念也都是有问题的。政治科学很长一段时间通过“铁三角”考验利益集团，通过政策社区和其他表征以便找出政策的来源。这显然不是网络概念出现以后的事情。网络到底是什么还很不清晰，“在学术界，对于网络治理是否是一个理论、一种方法、一个现象、一个模式或者一种关系，还没有一致的认同”（Kettl,2009,pp.2-3）。

波利特对于网络方法没有深刻的印象，认为“该方法是让人不满意的，在现阶段确实是令人质疑的”（Pollitt, 2003, p.65）。他不喜欢网络是新的这一“与历史无关的假设”，也不承认“现在有更多的网络，或者网络在某些方面会带来更多的民主；网络一词无论是在方法上还是理论上都是乏力的”（Pollitt,2003, pp.65-66）。正如他所说的，公共管理者最令人失望之处在于“对网络理论所引发的行为的前提，缺乏兴趣和检验”（Pollitt,2003,p.66）。这是一个非常重要的观点。如果网络是治理的一种形式，那么需要更多的证据证明，而不是单凭利益集团和政府间进行了很多的互动这一点。正如波利特（Pollitt,2003,p.67）所说的：

这并不是说网络理论没有什么用处，只是我认为其被夸大了。从最糟糕的方面来看，依据来自社会上出现的单个案例研究，它提供了观察全新的治理方法的理想主义的观点。从最好的方面来看，它提醒我们组织和团体之间非正式关系的重要性，以及组织的动态环境如何影响更正式和具体的决策过程。

明茨伯格也认为对于网络模式的依赖“走过头”了，并提到在法国，“公共部门和私营部门长期受强大的、相互联系的精英集团的控制，利用自由和影响，它们到处活动，这一切导致国家越来越沉闷”（Mintzberg,2000,pp.78-79）。一样的观点可以适用于其他的欧洲国家。

皮埃尔和彼得斯观察到，网络的自组织权力在荷兰这样的社会是不言自明的，“这样的社会具有丰富的组织，并且有悠久的政府和社会利益相协调的历史”（Pierre and Peters,2000,p.39）。这可能是另一种说法。在荷兰这样的社会，政治系统的普遍特征就是政治利益联盟的变化，为了把事情办成，它必须诉诸其他的手段，例如网络或者官僚制度。在英美国家，政府的政治力量通常十分强大，尽管在2010年的大选后英国联合政府的存在已经改变了这一状况。

需要考虑的另外一点是，除了把治理视为网络的定义之外，是否有证据表明其他所有的定义都被抛弃了。即便这样夸张的假设被允许存在，网络模式仍然不够强大，这使得治理的英文含义脱离字典中设立了几世纪的标准含义。将网络看作治理，或者将治理看作网络，或者其他同义词，都是大胆的，但可能也是没有意义的。罗兹认为只有一个治理的含义是可以让人接受的，即治理是自组织的、组织间的网络。这意味着他认为其他所有的用法都要被丢弃。有一些网络方法具有实用性，作为一个组织的原则或者一种治理的方法，网络的途径还是有些用处的，但要说治理只有一个含义，它就是网络，确实是言过其实了。

二、治理的有效性

治理问题的考量有助于加深对公共管理的理解。尽管治理的观念还存在一些问题，尤其是术语的用法，但是它仍然是一个具有实际价值的概念。它的原始含义是掌舵，在广大的社会背景下使用是非常有意义的，因为在没有政府的情况下仍有各种各样的治理存在，它的用法是一个包罗万象的概念，包括政府的制度安排，如选举制度以及政府运作的方式等。

塔奇斯区分了严格治理和宽松治理，指出严格治理代表着“基于清晰明确的目标、严格的指示和命令服从之上的各种掌舵的方法”，并且为“军事组织、集权主义的政治系统、遵循泰勒科学管理原理的行业组织”提供了严格治理的原型，他（Tarschys, 2001, pp.378）补充道：

这个战略的许多方面都体现在“新公共管理”的建议和改革之中，对于私营部门的模仿是新公共管理一个很重要的趋势。在这些方法中，一个强烈的目标取向是，夹杂着对人类本性的相对悲观或者怀疑的评价。如果让他们自己进行自我管理，个人将追求自己的目的而忽视组织的目的，因而需要公司架构，需要积极的努力强化动机并且需要注重监督。

这个观点可能认为老式的政府和传统的公共行政，以及新公共管理的管理主义，能够被视为严格治理的一个例子。塔奇斯（Tarschys, 2001, p.38）继续指出：

相比之下，宽松治理是建立在对人类行为信任的基础上，与组织手段和目标选择上的不可知论者和经验主义观念有极大的关系。宽松治理依赖于信任、细微的信号和合作的环境。它倾向于诉诸建议和“软法”，而不是命令和严格的制度。关键的概念是创新、适应性和学习能力。即使不是完全被独立的网络体系取代，组织也应该倾向于扁平化。

随着治理变得不那么“严格”，随着通过合作或合作生产而出现的外部行动者的进入，宽松治理则看起来更加适合。然而，无论是严格治理，还是宽松治理，两者皆有问题。严格治理“导致人们对过度管制、繁文缛节、政府失灵、强势官僚的抱怨”；而宽松治理“总是存在信任容易引发受骗，灵活的安排给放纵、浪费和腐败提供了生存空间的风险”（Tarschys, 2001, p.38）。假定世界正在朝着宽松治理的方向发展不一定是好的。在危机时期，政府连同其强制与权威的核心资产一起回到了从前。

凯特认为，“由于权威在解决问题方面变成一个无效的工具，所以管理者在极力寻找它的最好替代品”（Kettl, 2002, p.59）。近些年来人们提出了一系列的建议，建议大同小异，所有的变化都集中在大量的公民参与、减少政府的权力这一主题。即使公共管理者的行动范围和执行权威的范围在传统行政模式中都没有受到限制，公共管理者也处在过程的中心位置。

只要不过分渲染，治理可以是一个有效的方法。诚如弗雷德里克森（Frederickson, 2005, p.292）所说：

尽管对治理的批判是一个严肃的挑战，但是这就导致了概念的无效吗？答案是否定的。有一股强大的力量，传统的政治、政府以及公共行政的研究无法解释的力量在全世界起作用。国家和仅次于国家的管辖区域失去了组成主权的重要元素，它们的边界越来越没有意义。社会、经济问题以及面临的挑战很少包含在管辖界限内，沟通的系统也很少关注它们。商业的地域性或者全球性地增长。商业精英有多个住所，并且在多边管辖的扩展了的网络下运作。国家和区域政府的组织和行政能力正在空心化，公共行政的许多工作已经契约外包。治理，即便有弱点，也是描述和解释这些力量的最有价值的概念。

显然，社会效益是来源于行动者而不是来源于政府的这个想法确实有一定的实用性。同样，认为政府已经丧失部分主权的想法以及宽泛的观点是有效的，同样也是中肯的。但是政府没有消失，实际权力的缩减也被夸大，事实是，政府只是没有必要像过去那样介入。

治理是一个有很多用处的好词，但也是一个亟须救助的词汇。它背负着普通的标准字典含义的负担——完全符合现在的用法——的风险已不存在。越难懂的治理定义越不会增加我们对其的理解。治理是关于公共组织和私营组织的运作；治理是关于掌舵；治理是关于社会问题的解决；治理涉及结构和制度，但与政治制度无关。

治理不能局限于公共部门的背景之下。有些关于治理的定义对它在其他领域的用法和意义没有足够的重视。治理的概念需要能够包括如何使组织运转起来的意思。此外，关于治理的探讨也指出了公共行政的转变取得了很大的进步。围绕治理产生的许多观点在全世界范围内远离了权威、官僚制和程序的观念，而这些正是传统公共行政模式的特征。

（本文摘自《公共管理导论（第四版）》，中国人民大学出版社2015年6月版, [澳] 欧文•E•休斯著，张成福、马子博等译。）

“公共行政与公共管理经典译丛”出版15周年之际再推新作！

中国人民大学出版社的知名品牌“公共行政与公共管理经典译丛”于2001年9月推出首部著作——欧文·E·休斯《公共管理导论（第二版）》。在出版15周年之际，该译丛于2016年8月集中推出著作7部。其中，新公共服务学派代表人物登哈特夫妇的代表作品《新公共服务：服务，而不是掌舵》为英文原著第三版的最新译本，其余6部著作为原译本的中文修订版本，校正了原译本的瑕疵和不当之处，同时，有部分著作根据国内教学需要更改了书名。此次集中推出的7部译著均为公共管理相关细分领域的重要著作，由张成福、陈振明、丁煌等知名学者领衔译介。

新公共服务：服务，而不是掌舵（第三版）

作者：[美] 珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特

主要校译者：丁煌（武汉大学）

公共行政的合法性：一种话语分析（中文修订版）

作者：[美] O. C. 麦克斯怀特

主要校译者：吴琼（中国人民大学）

案例教学指南

[美] 小劳伦斯·E·林恩

主要校译者：张成福（国家行政学院、中国人民大学）

公共部门战略管理

[美] 保罗·C·纳特，罗伯特·W·巴可夫

主要校译者：陈振明（厦门大学）

公共部门绩效评估

[美] 西奥多·H·波伊斯特

主要校译者：肖鸣政（北京大学）

城市管理学：美国视角（第六版·中文修订版）

[美] 戴维·R·摩根 等

主要校译者：杨宏山（中国人民大学）

公共危机与应急管理概论

[美] 迈克尔·K·林德尔 等

主要校译者：王宏伟（中国人民大学）

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