陈振明：治理理论的三种研究途径

20世纪90年代以来，“治理”（governance）或“公共治理”（public governance）及“善治”（good governance）等概念日益成为公共管理、政治学及相关学科的核心概念，治理理论成为学术界日渐崛起的“显学”，形成了不同的研究途径。本文着重探讨当前治理理论的三种主要研究途径。【文末福利：分享即有机会获得赠书】

英文中的“governance”，源自拉丁文的“gubenare”，有掌舵、导航的意思，常被用来指称有关指导（guiding）的活动，组织引导（steer）自身的过程。在汉语中，“governance”被翻译成“治理”，最早出现在市政学中，用来研究如何有效地解决城市和地方的种种问题。自20世纪90年代以来，这一概念不再局限于政治学领域，而是被广泛地应用于经济社会领域。

有关治理的研究是近年来社会科学关注的焦点，“今天的国际多边、双边机构和学术团体以及民间志愿组织关于发展问题的出版物很难有不以它为常用词汇的”。在学术研究中，也已出现一些代表人物的代表作，如詹姆斯·N.罗泽瑙的《没有政府的治理——世界政治中的秩序与变革》、罗兹的《新治理：没有政府的统治》、盖伊·彼得斯的《政府未来的治理模式》、吉尔斯·佩奎特的《通过社会学习的治理》和沃尔特·基克等人的《管理复杂网络：公共部门的行动战略》等等。在公共管理领域，治理一词也逐渐获得了话语权，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。

然而，由于分析角度和对象的不同，学者们对治理的内涵有着不同的理解，在定义上远未能达成一致的看法。在罗兹看来，治理可用于指代任何活动的协调方式，至少有六种不同的用法：作为最小国家治理的治理、作为公司治理的治理、作为新公共管理的治理、作为“善治”的治理、作为社会—控制系统的治理和作为自组织网络的治理。罗兹也将“治理”等同于“政策网络”，认为两者都是关于“政府与其他国家行动者和社会行动者之间的联系和依赖的概念”，表示“政府和其他社会行动者之间的一系列正式制度性联系以及非正式联系”。

我们认为，可以将治理一般地理解为一个上下互动的管理过程，它主要通过多元、合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所关注的主要问题是，如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益，如何在有限的财政资源下以灵活的手段回应社会的公共需求。通过对政府治理与改革实践的总结与反思，各国学者开始更加关注公共服务的结果取向、倾向于公共治理结构的多元化发展、通过责任分散的治理手段来构建一个“服务型政府”。

 “政府管理”的途径

“政府管理”的途径将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，主要包括“最小国家治理”“新公共管理”“善治”等用法。

新公共管理是对20世纪70年代末80年代初以来西方政府改革运动的总结，被许多学者和政府官员视为政府治理的新模式。随着西方各国由工业化社会向后工业化社会转变，科层制这一传统行政模式的有效性大打折扣，变得机构林立，创新乏力，难以适应迅速变化、不稳定的社会环境，甚至日益成为社会经济进一步发展的障碍。一场质疑官僚行政有效性、以追求“3E”（economy，efficiency and effectiveness ，即经济、效率和效益）为目标的改革运动在西方国家的公共管理部门迅速蔓延开来，成为一种国际性潮流。不难看出，新公共管理以“经济人”为行为假设，以市场化和管理主义为政策取向，强调结果导向和顾客导向，关注了公共部门的微观经济问题，是新自由主义在国家问题上的表现。

1989年，世界银行用“治理危机”来概括非洲国家在现代化进程中面临的主要问题。在世界银行看来，治理等同于单个国家的可统治性，指的是“为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式”。非洲国家由于缺乏必需的法律制度和权力规范，无法为处理公共事务提供一个可靠而透明的框架而面临着“发展的危机”。90年代后，世界银行又提出“善治”的口号，合法、效率、负责、透明、开放构成善治的基本要素，成为规范政治权力的根本要求。

在新自由主义者看来，“善治”与新公共管理是联系在一起的。世界银行、国际货币基金组织等国际经济组织在开展资金扶助、贫困开发等国际援助项目时，均要求发展中国家按照“善治”标准进行变革，采用由它们提出的效率主张，如财政紧缩、鼓励竞争、市场化、私有化、分权和发展非政府组织。这种将政治与行政因素纳入发展视野的做法有其合理之处和现实意义。因为发展是全方位的、系统的，考虑与经济社会现代化相关的政治行政问题，才能实现政治与经济的良性互动，实现社会的协调发展。问题在于国际经济组织能否对症下药，能否避开“意识形态的考虑”来思考发展所需的政治条件。发展中国家大多认为，国际经济组织开出的药方不符合它们的社会、历史和文化情景，忽视了对其面临的棘手问题的具体分析，尤其是对社群冲突、官僚机构不发达、国际贸易与技术依附等重大问题的关注；“善治”只不过是发达国家将新自由主义意识形态强加于人的婉转做法，是西方国家将发展模式（尤其是政治制度）全球化的理论工具；在国际政治经济秩序不平等的环境中，“善治”塑造了一个“市场万能”的神话。

20世纪90年代中后期，国内学者也开始从政府管理的角度关注治理理论。最早一篇有关“治理”的文章出现在刘军宁等编的《市场逻辑与国家观念》一书中。在该书中，智贤在《Governance：现代“治道”新概念》一文中将“governance”翻译成“治道”，认为“治道”是关于治理公共事务的道理、方法和逻辑，是对市场经济条件下的国家管理经济职能提出的基本要求，主要涉及运用公共权力的方式，旨在提高发展中国家管理公共事务的效能，驾驭经济发展的能力。撇开翻译上的差异，不难看出，当时国内学者对治理的理解源自世界银行等国际经济组织对“善治”的用法，治理被等同于明确政府在现代市场经济中的角色、改革公共部门的管理、建立可预知的法律框架、健全责任制度和规范公共权力等。徐勇进一步发挥，认为治理不仅涉及公共权力的运作，而且涉及权力的配置，是“统治者或管理者通过公共权力的配置和运作，管理公共事务，以支配、影响和调控社会”。

在《西方政府的治道变革》一书中，毛寿龙也将“governance”翻译成“治道”，认为“治道是在市场经济条件下政府如何界定自己的角色，如何运用市场方法管理公共事务的道理。治道变革指的是西方政府如何适应市场经济有效运行的需要来界定自己的角色，进行市场化变革，并把市场制度的基本观念引进公共领域，建设开放而有效的公共领域”。大体上，毛寿龙采用了治理的新公共管理的用法，强调企业经营技巧及市场导向的激励机制在公共管理中的运用。

 “公民社会”的途径

与将治理等同于“政府管理”的用法不同，在“公民社会”的途径看来，治理是公民社会的“自组织网络”，是公民社会部门（或称第三部门）在自主追求共同利益的过程中创造的秩序，在公共池塘资源管理、社区服务与发展、同业协会和跨国性的问题网络中普遍存在。埃莉诺·奥斯特罗姆通过对大量案例的分析证实，一群相互依赖的当事人在管理公共池塘资源时的确可以建构自己的网络，“把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对‘搭便车’、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益”。

公民社会的自组织网络是一种“没有政府的统治”，是独立于国家体制之外、由个人组成的多元且自主的领域。在东欧，这一领域被认作“一度被国家剥夺的而现在正力争重新创造的东西，即一个自治的社团网络，它独立于国家之外，在共同关心的事务中将市民联合在起来，并通过他们的存在本身或行动，对公共政策施加影响”。在西方国家，这一领域具有更宽泛的意义，被视为由自愿追求公共利益的个体、群体和组织组成的公共空间，涉及非政府组织（NGO）、志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织的社会运动等第三部门，即莱斯特·M.萨拉蒙等人所说的“公民社会部门”。他们认为，大量的公民社会组织是20世纪最伟大的社会创新，自治、自愿、私人、非利润分配是公民社会部门的基本特征。

可见，在这一途径看来，自治的公民社会是共同利益的自愿结合，通过不受国家支配的公民团体或民间组织，社会的各个部分完全可以自我建设、自我协调、自我联系、自我整合和自我满足，从而形成一个制度化的、不需要借助政府及其资源的公共领域；组织成员也完全可以在这一领域中通过公共讨论和公共对话，自主地治理生活领域中的公共事务。这既是保护公民权利、促进社会参与的途径，也是制衡政治权力、防止国家威胁的机制。正如罗伯特·达尔所强调的，相对独立的自治组织或社团有助于防止政府通过等级制对公民实行单向控制，这是实施民主制度的先决条件和必然结果。

“自组织的网络”主要从公民社会部门的角度来分析治理，将治理看作横向联合的“公民参与网络”，是一种“社会中心论”的治理观。但由于它将国家视为一种潜在的威胁，有将国家边缘化的倾向，所以也受到了很多学者的批判。他们明确反对将国家和公民社会对立起来的观点，认为在解决集体问题和提供公共产品方面，公民社会和国家可以相互补充，形成良好的合作关系，公民社会的组织利益可以融合进国家的决策结构中。

国内学者俞可平也从公民社会部门的角度来关注治理理论，认为“由民间组织独自行使或它们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理……治理和善治的本质特征是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理……公民社会的发展必然直接地或间接地要影响治理的变迁”。不难看出，俞可平以公民社会部门为分析中心，不仅将自治的民间组织视为对政府行为强有力的外部制约，而且将民间组织看作沟通政府与公民的重要桥梁，以及影响政府决策和改革的重要因素。这种发展后的公民社会途径已经接近下面所定义的治理的本质属性。

合作网络的途径

合作网络的途径试图在“网络管理”的框架内整合上述两种研究途径。它认为，20世纪90年代以来，私人部门、第三部门以及各种社会运动出现在管理公共事务的大舞台上，这些非政府部门与政府部门联结起相互依存的合作关系（即网络关系），就共同关心的问题采取集体行动。因此，“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统”。一方面，它继承“自组织网络”的主要观点，将治理看作相互依存状态下的管理，将公民社会部门看作治理的主体，并用它来解释公私部门分享权力、合作治理的新型关系，从而脱离了“社会中心论”的窠臼，确立了多中心的公共行动体系论；另一方面，它也吸收了“政府管理”途径的重要观点，承认一个负责、高效、法治的政府对有效治理的重要意义，认同“掌舵而非划桨”等新公共管理的思想精华，并认为在网络中，政府与其他主体是平等的关系，需要通过对话、建立伙伴关系和借助其他主体的资源来实现依靠自身无法实现的目标。这就在公共管理中建立了新的工具箱，而不仅仅是市场竞争机制和工商企业的管理方法。

可见，合作网络途径综合考虑了政府层面和非政府层面有关治理的用法，用它来描绘相互依存时代公共管理的新模式，对当代公共管理的环境变迁及其发展趋势具有很强的解释能力，所以日益得到学者们、官员们、国际组织和其他社会团体的承认，大有成为主导范式的趋势。全球治理委员会也认为：“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”本书（即陈振明等著《公共管理学（第二版）》——小编注）主要从这一角度来理解治理，并展开对治理理论和实践的分析。

我们认为，治理就是对合作网络的管理。合作网络管理又可称为网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私人部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。对政府部门而言，治理就是从统治到掌舵的变化；【在经典的政治学和行政学文献中，“government”一词指的是垄断强制性权力的国家或政府维护公共秩序和管理公共事务的活动。“government”可翻译成“统治”或“政府管理”，本书在这一意义上理解“government”。——作者注】对非政府部门而言，治理就是从被动排斥到主动参与的变化。这是“一种以公共利益为目标的社会合作过程——国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用”。由于该途径强调多中心的公共行动者通过制度化的合作机制，可以相互调适目标、共同解决冲突、增进彼此的利益。所以，从这一意义上讲，治理实质上是一种合作管理。

这一概念也表明，治理与统治追求的目标相通，都需要借助公共权力维持社会秩序和处理公共事务，以促进公共利益的最大化，但二者在实现公共利益的过程中又具有明显的区别，这表现在：（1）管理的主体不同。统治是政府垄断公共事务管理的活动，而治理是政府、企业、社会团体和个人等公共行动者共同处理公共事务的活动。（2）管理的客体不同。与统治相比，治理的对象更多、范围更广。治理除了要处理公共问题、管理公共资源（与统治一样）外，还要解决涉及人群较少的集体事务（如公共池塘资源）。（3）管理的机制不同。统治主要依靠政府的权威，由科层官僚制组织对公共事务进行自上而下、单向度的管理；治理则依靠网络的权威，由公共行动者在互动过程中运用非强制性权力进行协作。统治的机制是控制，治理的机制是信任。（4）管理的手段不同。统治的手段主要是强制性方式，如行政手段和法律手段，甚至是军事手段；治理则开发出新的管理工具，如合同外包、内部市场、公共哲学、政策社区等。（5）管理的重点不同。统治以满足统治阶级的整体利益为出发点，强调国家的作用、官僚组织的能力；而治理以满足公民的需求为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私域与公域的合作。可以预见，随着历史的发展，统治将随着国家的消亡而消亡，而治理将成为“自由人的联合体”中管理共同事务的社会协调模式。

在治理的诸多用法中，“只有网络治理才有新的特征”。治理理论的三种研究途径如下表所示。

网络治理的新特征

第一，多中心的公共行动体系。合作网络途径认为，我们生活在一个相互依赖的环境中，没有哪个机构拥有充足的资源和知识可以独自解决所有的问题；在处理公共事务时，相互依存的行动者通过交换资源、共享知识、谈判目标，采取有效的集体行动。的确，在公共管理领域，并非只有政府一个主体，私人部门、志愿团体、社区互助组织和各种社会运动蓬勃发展，在“社会经济”领域内积极活动，并依靠自身的资源参与解决公共问题。公共管理已经成为由政府部门、私人部门、第三部门和公民个人等参与者组成的公共行动体系。在这一过程中，各种主体相互依赖，网络治理因此成为“公共管理在相互依赖状态下的表现……是在现存的跨组织关系网络中，针对特定问题协调目标与偏好各异的行动者的策略的活动”。正如格里·斯托克所说的：“治理指公私机构和志愿社团的相互依存。”行动者之间的相互依存关系体现在制度、组织、物质、信息、人力资源和时空环境等多个方面。

第二，反思理性的“复杂人”。这是合作网络途径的行为假设。它认为，公共行动者在不确定的社会条件下，不可能获得有关公共问题的所有信息，不可能拥有处理信息的完全能力，也不可能绝对理性地进行选择；而且，行为主体有着复杂的动机，既有逐利的一面，也有追求社会效用（包括公共利益）的一面，既有利益分歧，也有共同利益。但是，由于行为者能够通过不断的对话交流信息，克服有限理性的先天不足；能够通过各种形式的合作，将行动者锁定在利害相关的网络中，从而减少机会主义行为的动机；能够通过持续的学习，积累经验，改进过去的行为模式，进而提高适应社会的能力；更重要的是，通过这种反思，政府部门与非政府部门学会了约束自己的不合理要求，可以在相互尊重对方利益的基础上采取合作行动来实现共同利益。这使得行动者可以通过持续的对话调整各自的行为，追求大家都可以接受的结果。这与建立在完全理性、“道德人”假设基础上的传统行政科学形成了鲜明的对比。

第三，合作互惠的行动策略。在网络治理中，每个行动者所做的事几乎都会对其他行动者产生影响，所以行动者在考虑个人的行动策略时都会考虑其他行动者的选择。最近的研究表明，在许多重复出现的博弈中，合作策略是最有利的利己战略；经过多次博弈，行动者之间倾向于建立面向长远的互动关系。用博弈论的话说，“当博弈各方协调一致去寻找有利于共同赢利的战略时，就会出现协同性均衡状态了”。正如罗伯特·艾克斯罗德所认为的，在基于互惠以及存在互动的群体中，合作会发生演化，并且一旦建立，就可以防止其他不太合作的战略的侵入。也就是说，为了扩大从集体行动中获利的空间，行动者在不断的互动中会逐渐放弃“单独行动”策略，转而采取合作策略。相互依赖的公共行动者由于利害相关、信息共享，更有动机和条件采取合作行动，以创造“多赢”博弈的机会。

吉尔斯·佩奎特认为：“网络是合意或动机导向型的组织和制度。”这表明，合作策略的实现离不开有效的制度安排。制度是一种“合意”，体现着行动者的共同理解和价值取向，并有要求行动者遵守的压力，能使行动者认同组织目标，进而采取合作行动。而且，在多主体的治理环境下，行动者能否摆脱集体行动的困境而实现合作，不仅取决于行动者和制度环境本身，还取决于双方发生联系的中间媒介——社会资本。社会资本是合作网络运作的深层机制。它塑造了网络成员对外部环境的共同认识和对政策问题的共同看法，有助于解决成员之间的冲突，规范合作伙伴关系，从而使个人理性与集体理性趋向一致。这要求行动者达成互惠的共识，培育相互信任、彼此尊重和具有宽容精神的“合作型文化”。

第四，共同学习的政策过程。在合作网络途径看来，治理与统治的实质一样，都在于做出有约束力的决策，将行动者的不同偏好转化成具有“分配价值”的政策。集体行动的确需要通过政策产出来实现公共物品和服务的供给。不过，网络治理中的政策是公共行动者共同学习的产物，而不是中央政府自上而下的安排。这意味着集体行动变成一种自下而上的过程，成为“涉及特定政策问题的行动者（包括行政官员和目标群体等在内）的集合”，即由参与特定政策领域的相互依存的公共、准公共和个人行动者所组成的政策网络。在政策网络中，各种治理主体通过对话和协商，在各种集体选择的论坛中交流信息，谈判目标，共享资源，减少分歧，并努力地增进合作，在改善互动关系的同时达成各方都可以接受的政策方案。这就是公共行动者集体学习以产出政策的过程。同时，这也是公共行动者通过政策设计共同管理网络的过程，具体表现为：一是通过冲突管理、优化行动环境等手段来干预网络的运行，改善网络中的互动关系，这是对“网络游戏”的共同管理；二是在现有网络无法解决问题的情况下重建网络的制度安排，即共同商讨如何改变“网络的游戏规则”，如重新分配权力和资源，改变成员的价值观念，对组织之间的关系施加影响等。“这种共同学习的过程在培育社会资本、防止社会制度和价值碎片化时发挥着关键性的作用。”

本文内容摘自《公共管理学（第二版）》（陈振明 等  著），中国人民大学出版社2017年4月版。

公共管理学（第二版）

作者： 陈振明 等 著  

ISBN： 978-7-300-23893-7

定价： 52.00元

出版日期： 2017年4月

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