新人民银行法迎来修订，央行职责和权限显著扩大

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【正文】

继续2020年10月16日（周五）央行发布《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》（详见时隔五年，新商业银行法有哪些变化？）后，2020年10月23日（周五）央行发布《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》（1995年3月通过、2003年12月修订过一次）。

从内容上看，本次修改内容较多，修改的方向是大大增加了央行的职责和权限、加重了监管处罚力度，即央行的主导权明显提升。

一、目的和定位上有两个明显变化

此次修订建议稿在目的上新增了“宏观审慎政策”和“促进金融服务实体经济”，应该说这一点也和《商业银行法（修订意见稿）》保持一致。

（一）新增“宏观审慎政策”

1、其实也很好理解，宏观审慎管理是央行的职责，并内设了宏观审慎管理局，主要负责内容包括系统重要性金融机构、金融控股公司、金融机构评级、非金融企业投资金融机构、统一资产管理业务、金融机构风险处置等。而央行实施宏观审慎政策的目标则是为了防范系统性金融风险的顺周期积累以及跨机构、跨行业和跨市场传染，因此将更多体现为逆周期管理。

2、央行需要牵头建立宏观审慎政策框架，可运用的宏观审慎政策工具包括（1）金融机构逆周期资本缓冲、系统重要性附加资本、动态拨备计提以及针对特定部门资本要求等资本管理要求；（2）金融机构杠杆率、贷款价值比、贷款收入比、风险资产权重、同业资产（负债）比例要求以及大额风险敞口限制等资产管理要求；（3）金融机构流动性覆盖比例、净稳定融资比例等流动性管理要求；（4）风险准备金等逆周期调节工具；（5）交易费率、保证金比率、杠杆率等金融市场或金融基础设施管理工具；（6）宏观审慎压力测试；（7）其他。

可以看出上述政策工具实际上有些已经覆盖到银保监会管辖范畴。

（二）新增“促进金融服务实体经济”

至于“促进金融服务实体经济”则也不用多说，这本身就是2017年全国第五次金融工作会议后最明确的政策导向，意味着后续央行的相关政策将更具导向性和政策性（或者说强制性），特别是在信贷政策、逆周期资本、总损失吸收能力等方面将会体现得较为明显。

二、大幅拓展了央行的职责范围

原《中国人民银行法》明确央行有13项职责，此次修订草案将央行的职责拓宽至19项，这意味着央行的职责范围被大幅拓宽了六项。当然这里还包括一些原先职责被整合的部分，如监督管理银行间债券市场、货币市场、外汇市场、票据市场、黄金市场及上述市场有关场外衍生产品便是整合后的结果。

（一）明确央行的职责要和党在政治上保持一致

修订草案将“党中央、国务院规定的其他职责”也纳入央行职责范畴（原先仅明确“国务院规定的其他职责”），意味着后续央行的职责将要和党在政治上保持一致，也可以和前面的“促进金融服务实体经济”相对应。

（二）大部分新增职责与“宏观审慎管理”有关

主要包括：

1、制定审慎监管基本制度。

2、制定和执行信贷政策，负责宏观审慎管理，对金融机构执行货币政策和信贷政策的情况实施监督管理。

3、负责金融集团和系统重要性金融机构基本规则制定、监测分析和并表监管，牵头交叉金融业务（如大资管）的基本规则制定和监测评估。具体看，

4、牵头负责系统性金融风险防范和处置，组织实施存款保险制度，根据授权存款保险基金管理。

5、牵头国家金融案例工作协调机制，组织实施国家金融安全审查工作。

6、实施跨境资金流动管理。

7、负责金融标准化和金融科技工作，即央行需要牵头编制并推动落实金融科技发展规划，拟订金融科技监管基本规则。

（三）职责涉及到诸多跨行业（如评级、支付机构、金融基础设施等）

除拟订金融重大法律法规草案、金融市场管理、金融控股公司管理（央行负责审批许可及监管）以及系统重要性金融机构外，央行的职责范围还拓宽到诸多跨行业领域。

1、央行负责管理征信和信用评级业。

2、设在央行的国务院金融委办公室需要协调建立中央与地方金融监管、风险处置、金融消费权保护和信用共享等协作机制，这实际上也是央行的职责之一。

3、央行需要统筹国家支付体系建设并实施监督管理，具体看央行负责对非银行支付机构、清算机构及其他支付服务组织实的设立、变更、终止和业务范围的审批。

4、央行需要负责批准设立并监督管理银行间市场基础设施、基础征信系统、重要支付系统及其运营机构、批准设立证券业、期货业以外的其他金融基础设施，并制定相关业务规则和监督管理规则、实施功能监管。

三、货币政策工具有不少变化

（一）删掉“年度货币供应量”，推动货币政策向价格型调控方向转变

修订草案在货币政策中明确“中国人民银行就利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行”，删掉了“年度货币供应量”的表述，这意味着未来的货币政策将进一步由数量型调控向价格型调控转变。

（二）“基准利率”调整为“政策利率”

将“确定中央银行基准利率”调整为“确定中央银行政策利率”，基准利率到政策利率的转变值得关注，因为政策利率的内涵更丰富，包括公开市场操作利率、MLF利率以及与央行货币政策工具直接相关的各类利率。

（三）拓展了“准备金”的交存对象和内涵

将“要求银行业金融机构按照规定的比例交存存款准备金”调整为“要求金融机构按照规定交存准备金”，可以看出不仅交存对象由“银行业金融机构”拓宽至“金融机构”，交存范围也不再局限于存款准备金（这里还包括外汇风险准备金等）。

（四）拓宽了“贷款”的对象范围，提升了央行对贷款操作的主导权

1、以前央行贷款对象仅有“商业银行”一类，这次的修订草案将对象进一步拓宽至“农信社、农合行、政策性银行、开发性银行”，实际上这在实践中已经是既定事实。

2、此外修订草案还明确央行可以要求借款方提供担保，并确定担保的种类和方式（如抵押补充贷款、再贷款等），同时删掉了“贷款期限不得超过1年”的规定，明确贷款资金应按规定使用、任何单位和个人不得挪用、尚未使用的贷款资金不得冻结或挪用。

四、明确在实物形式外，人民币还包括“数字形式”

修订草案明确“人民币包括实物形式和数字形式”，其背景还是数字货币的存在。事实上作为M0的数字货币已经来了，只不过还没有普及。

（一）2020年4月14日一张央行数字货币在农行账户内测的照片在网络上流传，据悉苏州相城区是央行数字货币（DC/EP）的重要试点地区。

（二）2020年4月17日央行数字货币研究所表示“当前网传DC/EP信息为技术研发过程中的测试内容，并不意味着数字人民币正式落地发行”。

（三）2020年8月14日，商务部印发的《全面深化服务贸易创新发展试点总体方案》提出“在京津冀、长三角、粤港澳大湾区及中西部具备条件的试点地区开展数字人民币试点。人民银行制定政策保障措施；先由深圳、成都、苏州、雄安新区等地及未来冬奥场景相关部门协助推进，后续视情扩大到其他地区”。

（三）2020年9月24日，央行副行长范一飞表示“目前数字人民币研发已取得阶段性成果，正在进行内部封闭测试”。

（四）2020年10月8日，深圳微博发布厅发布消息称“深圳市人民政府近期联合人民银行开展了数字人民币红包试点”。

五、明确央行可以设立相应的履职平台（如存款保险基金、成方汇达等）

修订草案新增了“履职平台”这一条，即明确了央行可以设立相应的履职平台来履行相应职责，如为经营管理外汇和黄金储备而设立的经营管理机构（这个未来比较值得期待、毕竟现在外汇储备规模太高了）等等。事实上这两年央行已经设立了三家这样的平台，具体包括（1）2019年5月成立的存款保险基金管理；（2）2020年7月30日成立的成方金融科技（由中国人民银行征信中心、中国金币总公司、中国金融电子化公司、中国印钞造币总公司、中国人民银行清算总中心5家机构出资建立）；（3）为化解锦州银行风险而于2019年5月成立的北京成方汇达企业管理（表面上隶属于中国信达资产、但实际上归央行管理）。

同时2020年10月13日央行发布的《非银行支付机构行业保障基金管理办法（征求意见稿）》还透露出要成立支付保障基金（不知道是否为像存款保险基金一样的履职平台）。

六、新增“监督管理措施”一章，显著扩大了央行权力

修订草案单独增加一章，即“监管管理措施”，这一章中基本上均体现了央行的权力运用，如检查监督权、现场检查措施、非现场监管措施、监管措施、信息报送、监管信息共享、对金融控股公司和使用中央银行资金机构的监管措施、系统性金融风险处置、违法行为调查措施等。

（一）针对检查监督结果的五类监管措施

这五类监管措施具体包括（1）对再贴现和央行提供的贷款给予惩罚性利率；（2）责令暂停部分业务或禁止开展新业务；（3）撤销有关业务许可；（4）限制或禁止接入央行的支付、清算、结算系统；（5）宣告央行提供的贷款加速到期并要求偿还。

（二）针对金融控股公司和使用中央银行资金机构的八类监管措施

这八类监管措施具体包括（1）限制业务活动，责令暂停部分业务，停止批准开办新业务；（2）限制分配红利，限制董事、监事、高级管理人员的薪酬和其他收入；（3）限制资产转让；（4）限期补充资本；（5）责令股东转让股权或限制股东权利；（6）责令调整负有责任的董事、监事、高级管理人员或者限制其权利；（7）责令转让所控股金融机构的股权；（8）国务院批准的其他措施。

（三）针对系统性金融风险的八种处置方式

这八种处置方式具体包括（1）监督问题机构实施自救；（2）对债权人依法实施债务减记；（3）协调地方政府落实风险处置属地责任；（4）提供流动性支持；（5）发放金融稳定贷款；（6）设立特殊目的实体，承接、管理和处置问题机构的资产和负债；（7）设立特殊目的实体，收购、注资并阶段性持有问题机构股份；（8）国务院批准的其他处置措施。

七、削弱财政部门对央行的干预，提升央行自主性

这份修订草案是否有征求过财政部门的意见不清楚，但削弱财政部门对央行干预的意图是明显的，主要体现在以下几点：

（一）原文中明确“央行的预算经国务院财政部门审核后，纳入中央预算，接受国务院财政部门的预算执行监督”，但在修订草案中并没有提及财政部门，而只是提及“依法接受国务院审计机关的审计监督”。

（二）并没有明确央行提取的准备金要按照国务院财政部门核定的比例提取。

（三）明确“央行净利润纳入中央预算，且经国务院批准后，总准备金可转增国家资本”，提升了央行净利润使用的自主性。

（四）明确央行的亏损由国家资本和中央财政拨款弥补，相较于原文仅明确由中央财政拨款弥补来说，更自主了。

（五）同时针对前段时间讨论较多的国债准货币问题，央行继续延续了之前的表述，即（1）央行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券；（2）央行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款。

八、加大了处罚力度

修订草案在法律责任等方面明显加大了力度，这里不再赘述。

九、明确实施行员制度

修订草案正式明确“中国人民银行的分支机构实行行员制度”，这主要是因为人行总行属于国家机关（总行工作人员属于国家公务员编制）。但分支机构属于机关非法人、实行行员制（既非公务员编制、亦非事业编），不过享受一般事业编制的待遇。

这里还需要普及一下，即央行行长由国务院总理提名、全国人民代表大会（常务委员会）决定、中华人民共和国主席任免。而央行副行长则由国务院总理任免。

【完】