刘保玉教授谈住宅建设用地使用权续期问题| 讲坛
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实习编辑：李振伟
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2016年4月20日，由中国人民大学民商事法律科学研究中心、北京市消费者权益保护法学会联合主办的“住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题研究研讨会”在中国人民大学法学院圆满召开。本文为刘保玉教授发言实录，由主办方整理，经刘保玉教授审定，中国民商法律网独家出品，转载请联系授权。
主讲人
刘保玉 中国民商法律网授权学者，北京航空航天大学法学院教授、副院长、民商法学科博士生导师,兼山东大学法学院教授。
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我记得在2005年《物权法》草案发布或者是2007年《物权法》刚颁布的时候，山东省国土厅邀请我给他们做《物权法》的报告。报告结束后，国土厅的同志给我提了两个问题：一个是不动产的统一登记准备统一到哪个机构去？我说这个我答不了，等着官方的意见吧。第二个，是土地权到期以后怎么办？我当时的回答的是，土地使用权都还没到期，暂不着急；我们立法机关的态度是像解决台湾问题一样，相信我们的后人会比我们更有智慧去妥善解决。
对方说，如果现在已经到期了，怎么办？我们山东省有些地方就有已经到期的情况，土地出让的时候当时可能是15年或20年。我说怎么使用期这么短就签了合同呢？他说开发商买20年的土地使用权出让金交的少，房价也低，很好卖。已经办了，难道让我们挨家挨户敲门要钱吗？他们不给我们怎么办？
回过头我又把相关规定看了一下，发现土地管理部门卖20年、15年的使用权都不能算违法，因为我们的法律规定最长不超过70年，没说最短多少。由此看，当时这个问题没有引起社会的重视，其实早就存在，但是一直没有权威部门给予一个答复。
另外，刚才姚红主任跟扈主任都讲到立法过程中的情况。与这个问题有关，我记得法工委同志还讲过《物权法》草案在向全社会征求意见的时候，民众反馈的几万意见里面相当一部分是关于住宅用地使用权到期以后房子怎么办？再加上当时有媒体炒作，好多媒体报道个人买的房子只有70年，70年以后归国家了，引起民众的恐慌。导致《物权法》中不得不对原《国有土地使用权出让转让暂行条例》《房地产管理法》做出修改，这也是一个原因。
20年到期如果是无偿往后续期与70年无偿续期同等对待的话这是不公平的，因为之前支付的土地出让金不同，房价构成也不同。刚才很多同志发言已经提到了，刚才我讲的那个例子里面这个开发商当时买的只有20年的使用权，摊到住户上面他的价格也是比较便宜，如果现在不加区分，一律无偿续期，这对于支付70年土地出让金的购房者不公平。而且还要认识到一个可能的严重后果，如果官方要出台这样一种解释，以后所有的开发商取得土地使用权都不会去买70年的，都买最短期限的，这样关于土地使用权期限的规定就形同虚设了。
70年的宅地使用权到期以后怎么办？我刚才提到当年的山东国土部门说，到期以后开发商已经撤了，现在让我们面对每一个住户去挨家挨户补收出让金，这不现实，如果不交我们又怎么办？能采取什么强制的措施？我认为向民众要求补交不太现实。
再一个问题，如果是补交出让金后续期，那么补多少年的？70年后房屋寿命还有多久？有的主张补5年，有的主张补10年，怎么能够统一。
整体来说不现实，我的意见这种情况下不妨让利于民，也符合执政为民的理念，这既是合理的，也是公平的。因为对所有的人而言到了70年都是无偿续期，而每一个人都有自己的住房，土地所有权属于国家，而国家让利于全体民众的话，对全社会的民众都是公平的，这是可行的。
无论是20年、30年还是70年的，到期没有续办土地使用权手续的，房屋的所有权是不是还存在，以及那个房屋是不是成了不合法的财产？
我的观点是，即使到期没有续，房屋的所有权依然存在，而且依然是合法存在。这种情况不妨可以将房屋所有权人对国有的土地的使用权转化为一种借用关系。如果之后政府因公共利益而需要征收房屋，只需要补偿房屋的剩余价值，不需要折算土地的价值；如果房屋所有权人死亡而出现继承，继承缴纳的有关契税也只缴纳房屋本身残值的契税，不需要考虑土地使用权的问题。
还有人讲70年到期了以后流转行不行？转让行不行？大家想想，转让一个满70年的普通住宅，有人买吗？那已经几乎是危房了。这里面还要注意的是，我了解到的为什么法律上规定住宅用地的使用权最长为70年，除了考虑我们中国人当年统计人的平均寿命70岁左右外，另一个是房屋的寿命，普通民宅按我们建筑规范的要求是不低于50年，也就是设计、建造的住宅，寿命为50年以上的就是合格建筑，通常也就在70年以内。如果那个房屋质量比较好，又维护的好，没发生任何灾害也可能往后延几年，但是只能算是残值了。所以到了70年那个房屋还是完好的建筑还可以再住几十年几乎是不存在的。到了70年以后大概只可能发生的是房屋的拆迁和继承，买卖几乎不会发生。
刚才还有老师们发言里面提到，70年之后能不能无偿地永久续期？我有一个判断，永久的使用权等同于所有权，这涉及到我们国家土地制度的一个重大改革，涉及到宪法的问题，这恐怕不单是民法问题了。另外，如果是无偿地续期到永久，那么，70年到期或者是到了80年、100年，这个房屋不能住人了怎么办？整个小区业主一商量，拆除重盖，我们自己盖，或者我们找个开发公司来给我们盖，土地不用交钱了，这样行吗？这个后果我们一定要考虑到。
我认为温州的做法肯定是不合适的。依据《立法法》第80条和第82条的规定，没有相关上位法依据，部门规章、地方政府规章不能设定减损公民法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。要求补交出让金，显然是减损了公民的权利，增加了自然人的义务，这个规范应该是由更上位的法律规范来完成的，而不是由地方规章来完成的。
我还是建议尽快通过立法或者法律解释或者由国务院出台行政法规，对相关问题做出回应。这个问题我想已经迫在眉睫了，而不是可以像十年前那样我再等等，现在已经引起了全社会的关注。当然在解决问题的时候还要进行更深入的调研，并吸收学界各界人士参加，国家调研的情况可能比我们今天了解的还要复杂。针对20年的、30年的、70年的住宅土地使用权以及非住宅的乃至于无偿划拨的土地使用权到期怎么处理，制订一个比较妥善的方案，这是我们最应该努力做到的，我也希望我们今天讨论的意见能够对国家有关机关做出相应的规范有所帮助。谢谢大家！
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