王利明：住宅建设用地使用权自动续期规则
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本文摘编于王利明：《住宅建设用地使用权自动续期规则》，《清华法学》2017年第2期。本文为其删减版，注释已省略，内容也进行了精简处理，完整版请点击阅读原文查看。
全文共4625字，阅读时间约23分钟
〔作者简介〕
王利明，中国人民大学法学院教授，中国人民大学民商事法律科学研究中心研究员，法学博士，研究方向：民商法。
摘要：《物权法》第 149 条专门规定了住宅建设用地使用权的自动续期规则，但回避了续期期限、续期是否收取以及如何收取相关费用等问题。从土地公有制等因素考量，自动续期不宜永久续期，但确立续期期限要形成公民住宅财产的长久受保护、良好和稳定预期局面，在确定具体的续期期限时，要考虑房屋的使用年限、房屋用途转化的可能性以及土地和房屋被征收等情形。续期不宜无偿，但续期收费不宜采纳出让金标准，而应当考虑最低居住面积等因素，尽可能减轻业主的负担。
关键词：物权法；住宅建设用地使用权；自动续期；收费
一
问题的提出：续期期限和收费悬而未决
住宅建设用地使用权制度是建立在我国土地公有制基础上构建的对土地进行利用的他物权。《物权法》第 149 条专门规定了住宅建设用地使用权的自动续期规则，但是立法时，由于对于住宅建设用地使用权到期后究竟应当续期多长时间、是否收取以及如何收取相关费用争议较大，所以立法者采取了回避的态度，将其留给《物权法》实施过程中来进一步研究和解决。但上述问题很快就成为一个社会现实问题。
二
自动续期：住宅建设用地使用权的重要改革
《物权法》第 149 条区分住宅建设用地和非住宅建设用地，首次将住宅建设用地使用权的续期问题从原先法律所确立的建设用地使用权续期制度中独立出来，改变了原来的申请报批续期规则，确立了自动续期规则。所谓自动续期，是指住宅建设用地使用权的续期不需要当事人向政府部门申请批准，就可以自动延长。
按照自动续期规则，住宅建设用地使用权期限届满的，无须土地使用权人申请即自动续期，这既有利于降低行政成本，也可以免除权利人申请续期的繁杂手续，减轻了土地使用权人的负担。
此外，笔者认为，在自动续期期限内，即便房屋灭失，只要土地没有灭失，则当事人可以在原住宅建设用地上翻建房屋，但在特殊情形下，也可能因为一定事实的出现，使得自动续期没有必要。这主要有如下几种情况: 一是房屋已经灭失而不准备新建房屋；二是房屋被征收；三是土地性质改变，即土地由住宅用地改为工业或商业用地。
综上所述，《物权法》第 149 条的自动续期规则有利于保护公民的房屋所有权，保护公民的居住权。基于该规定，住宅建设用地使用权最长 70 年的使用期限实际上是得到了变相延长。也就是说，在我国，就住宅建设用地使用权而言，其已不再受 70 年的最长期限限制。
三
续期期限：形成公民住宅财产的长久受保护、良好和稳定的局面
(一)自动续期并不等同于永久续期
《物权法》第 149 条第 1 款规定了住宅建设用地使用权 “自动续期”规则，关于 “自动续期”是否意味着永久续期，学者存在不同的观点，而笔者不赞同永久续期的立场，主要理由如下：
角度 | 理由详述 |
体系解释 | 就土地所有权人的利益而言，永久续期将与土地所有权发生一定的冲突。从住宅建设用地使用权的本质来看，其属于法定的用益物权，而为了防止所有权的虚化，各用益物权都有一定的期限限制。因此，对住宅建设用地使用权而言，如果将其认定为一种无期限限制的权利，则其就会成为一种永久的使用权，从而与所有权并无本质区别，这可能会导致国家所有权的虚化，部分改变了土地公有制的宪法制度。 |
文义解释 | 该条只是规定 “自动续期”，即住宅建设用地使用权的续期不需要当事人申请国家有关部门的批准，但并不能据此得出无限续期的结论。 |
目的解释 | 立法层面首次对住宅建设用地与非住宅建设用地的续期问题加以分别规定，其主要目的是为了改变申请续期规则，从而确立住宅建设用地使用权自动续期的立场，这一立法指导思想与续期期限之间并无必然联系。 |
特定情况 | 在房屋不存在而房屋所有权人不愿重建房屋、房屋已经被征收或者房屋已经改变用途等特殊情形下，此时永久续期并不合适。 |
社会后果 | 永久续期会在一定程度上导致资源的不平衡分配。一旦实施永久续期制度，如前述特定的住宅建设用地使用权人将永久占有相应的建设用地，尤其是在一些人将住宅作为投资工具的背景下，这种永久占有将导致国家调控土地资源的能力减弱，并最终导致土地、房屋向少数人手中集中，从而导致新的社会不公。 |
(二)续期期限要形成公民住宅财产的长久受保护、良好和稳定预期局面
在确定续期期限方面，应当以 “产权人对自己拥有恒产能够产生合理期待”为立法目标，从这一意义上说，如果能够通过一次性续期解决该问题，就不应当通过多次续期来解决，否则，产权人难免对其产权安全的产生担忧，形成对未来产权保护的不确定性。另一方面，全社会对于公民能够享有恒产要形成良好稳定的预期。只有这种预期的客观存在，才能保障交易的顺利进行，以及社会人心的安定，增加公众的幸福感。
基于上述指导思想，笔者认为续期的期限原则上应当通过一次性续期的办法来确定，而不宜采取多次续期的办法。如果没有特殊期间考量，续期期限原则上应当在 50 年左右，且最长不宜超过 70 年。但是在确定具体的续期期限长短时，有必要考虑如下几个因素:一是房屋的使用年限；二是房屋用途转化的可能性；三是考虑土地和房屋被征收的情形。
此外，笔者认为，不宜由当事人约定续期期限，主要基于如下因素的考量：一方面，相对于政府，房屋所有权人处于弱势地位，如果由当事人协商，则很难保证房屋所有权人的真实意思表示在协议中得到体现，这将有损房屋所有权人的权益。另一方面，在建筑物区分所有的情况下，住宅建设用地使用权人人数众多，难以形成统一的共识，即便通过多数决，有一些权利人可能仍然认为自己的权利受到的侵害，可能会引发一些不必要的矛盾和纠纷。相对而言，法律不允许当事人之间就住宅建设用地使用权的续期期限可以额外进行意定，则可以避免不必要的矛盾和纠纷，能够最大程度上保障每一个住宅建设用地使用权人的合法权益，体现物权法定纷止争、保障公民恒产的立法宗旨。
四
续期收费：有偿续期但不应采纳出让金标准
(一)续期不宜无偿
对于住宅建设用地使用权续期是否有偿的问题，笔者认为自动续期不应当采纳无偿续期的立场，主要理由如下：
第一，无偿自动续期有违市场经济公平公正原则。因为住宅建设用地使用权的出让期限越长，住宅建设用地使用权人所支付的土地出让金也会相应地越高，若转化到房价成本中，则相应购房人所支付的房价也会较高。在这种情况下，如果对不同出让期限的住宅用地都予以一律平等对待，加以无偿自动期限，则有悖于公平理念。
第二，无偿自动续期可能会加剧房地产市场的投机行为，进一步加剧炒房行为。房屋将异化为一种投资的商品，而不是用于居住。
第三，无偿自动续期会降低土地利用效率，加剧土地资源稀缺性的矛盾，不利于对土地的充分利用。土地收益具有很强的财政属性，建设用地使用权有偿续期，可以提供稳定的地方财源，为社会保障、民生支出和经济建设提供持续的动力，有利于保证地方政府的正常运转。无偿续期论会削弱国家对社会资源的调控能力，可能导致土地资源占有不公状态长期凝固化。
第四，无偿续期可能导致政府对特定地块基础设施的投资减少，从而不利于住宅周边环境的改善，最终也将影响房屋所有权人权益的实现。因为房屋价值与周边环境是紧密联系在一起的。尤其应当看到，无偿续期有可能导致政府减少对危旧房屋的改造，对基础设施的投资减少，也最终不利于对民生的保护。
(二)有偿续期不宜采纳出让金标准
采纳有偿续期立场的关键问题在于如何确定合理的续期收费标准，对此，笔者认为，不应当按照土地出让金标准确定住宅建设用地使用权续期的收费数额，主要原因如下：
第一，住房本身涉及公民居住权的保障。自动续期规则的目的在于保障居者有其屋的权利，使人们能够安居乐业，幸福生活，满足人们对美好生活的向往，同时，也是为了保障公民的基本民生。老百姓购买商品房之后，取得了无期限的房屋所有权，如果住宅建设用地使用权续期需要收费，但采纳出让金标准收费，导致收费过高，老百姓可能交不起续期费用，这相当于变相剥夺了老百姓的财产权，显然违背了《物权法》保护公民财产权的立法目的。
第二，续期不同于出让。《物权法》确立了自动续期规则，否定了政府与当事人之间通过合意来达成出让合同，这种强制规定就意味着续期不同于缔约，也就是，这不是一个出让行为。因此，按照土地出让金的标准确定续期的收费标准，因为欠缺 “出让”这一大前提，所以是没有依据的。
第三，采纳出让金标准，有可能导致自动续期规则沦为具文。一方面，许多公民可能因为支付不了高昂的续期费用，而无法续期，这就使得自动续期规则不能够得到实际运用，老百姓也不能从中享受到应有的福利和实惠。另一方面，在无法续期的情况下，公民对房屋的所有权与国有土地所有权之间的矛盾将无法调和，也会形成严重的社会问题。
第四，采纳出让金标准不符合未来立法的指导精神。追溯至 《物权法》，其出台这一规定是为了给老百姓一颗 “定心丸”，以出让金标准收费，就会使很多人担心有生之年可能负担不起续期费用。放眼于民法典的制定，这种做法也不符合《产权保护意见》所确立的 “形成公民住宅财产的长久受保护、良好和稳定预期局面”指导精神。
总之，建设用地使用权自动续期应当收费并不意味着应当按照土地出让金收费，具体的续期费用标准应考虑购买现有房屋的负担、购买时间所涉及的合理预期以及国家的财政收入结构来予以具体确定。
( 三) 续期收费标准应当考虑最低居住面积
关于住宅建设用地使用权期满后如何有偿续期的问题，学界目前有如下两种比较有代表性的观点：
观点 | 含义 | 不合理之处 |
首套房屋无偿续期论 | 只要居民名下只有一套房屋，那么其住宅建设用地使用权期限届满后，就应当免费续期。 | 首套房屋的面积可能比较大，其住宅建设用地使用权的期限如果本身较短，其房价也相对较低，在此情形下，如果免于交费，则对房屋面积较小，但因为住宅建设用地使用权期限较长而导致房价较高的，则不公平。 |
超额面积有偿续期论 | 住宅建设用地使用权的有偿续期应当确立一个免征费用的面积，只有超过一定标准的住宅面积，续期才应当收费。 | 单纯根据人均面积确立续期是否有偿，可能也并不合理。
|
笔者认为，在确定续期收费标准时，首先应当确定最低的居住面积 ( 如确定人均为 30 平方米左右) ，只要在这个居住面积以下的，则只应当象征性地收取续期费用。如果超过了最低的居住面积，则应当采取一种超额累进的收费标准，以更好地实现公平分配和收入调节的功能。
关于续期收费的具体幅度，则应当考虑如下因素来确定相应的续期收费标准：
购房目的 | 购买二套或者二套房屋后，有可能就具有了投资的目的，此时可以适当提高续期收费的标准。 |
人均居住面积 | 人均面积高，则续期费用也应当更高。
|
家庭的规模 | 完全根据人均居住面积确定续期收费标准，也可能存在一定的不合理性，因为当多个人居住在一套面积较大的房屋中时，即使其人均面积比单个人居住在一套房屋中的面积要小，此时，对多个人收取较高的续期费用可能更为合理。 |
五
结语
“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”。要形成保护住宅财产的长久稳定预期，就必须要解决房屋所有权的永久性与住宅建设用地使用权期限性之间的矛盾。鉴于《物权法》只是确立了自动续期规则，而没有从根本上解决这一矛盾，故应加快民法典编纂，在物权编中完善住宅建设用地使用权的续期规则，真正将《产权保护意见》保护产权、保障民生的精神落到实处。
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