三市合并 升格副省级！可能吗？

作者：刘晓博

来源：刘晓博说财经

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在中国，长期存在这样一个“魔咒”：

人多地少的穷乡僻壤，往往倒逼这个地方的人闯荡四方、弃农经商；其结果，是孕育出闻名全国的大商帮，产生一批富商，甚至把第二故乡建设成一流的繁华都市；但遗憾的是，这些富商的故乡往往长期处于三、四流的发展水平，怎么折腾都没用。

比如徽商成就了扬州的空前繁华，但徽州就要暗淡很多；晋商一度控制了全国的金融，但当时的山西不是经济中心、时尚中心。

近年来，这个“魔咒”又在潮汕地区、潮汕商人身上显现了。

比如：香港、深圳的崛起，潮汕商人发挥了重要作用，但他们的家乡——汕头、潮州、揭阳，一直不温不火，甚至有点落伍于时代。

我们团队曾根据GDP、地方财政收入、小学生人数、资金总量（金融机构本外币存款余额），分析了2015年到2020年广东21个地市的发展水平，得到了下面这个排名：

四大指标综合，揭阳的增长倒数第一，潮州倒数第二，汕头倒数第六。

以潮汕为代表的的粤东地区，过去这些年在广东发展最慢。

正因为如此，近年来一直不断有全国政协委员、广东省政协委员建议，把原本一体的汕头、潮州、揭阳合并，“换个姿势”，或许能改变颓势。

那么：汕潮揭合并的可能性有多大？合并能否推动粤东经济的发展？

我们先来看一下汕潮揭的基本情况：

从上图可以看出，汕头是三市中面积最小、人口密度最大、经济总量和资金总量最大的城市，再加上是中国最早的四大特区之一，是广东省的省域副中心城市，汕头是汕潮揭当然的老大。

潮州的人口、GDP都最少。揭阳虽然知名度最低，但人口最多、面积最大，经济实力排第二。

其实粤东这个片区最早的名称既不是汕头，也不是潮州，而是揭阳。

秦统一六国后，首次把广东广西等地区并入中国的版图，在这里设立了南海郡揭阳县。当时的揭阳县地广人稀，涵盖了如今汕头、潮州、揭阳、梅州大部分地区以及漳州南部。

从秦到三国，粤东地区的flag就是揭阳。

不过，晋以后到晚清，潮州这个名称崛起并强化，统领了整个粤东地图。

清咸丰八年（1858年），潮州府澄海县鮀浦司管辖的“沙汕头”（简称“汕头” ），被选中成为通商口岸，地位不断崛起。从此，“汕头”开始生长，指代的范围越来越大。

民国十年（1921年）3月，沙汕头设立汕头市政局，“汕头市”诞生。

1949年以后，汕潮揭这片区域先后被称为潮汕专区、粤东行政区、汕头地区、汕头市，甚至一度把梅州、汕尾和惠州的一部分包含了进来。

1981年11月，汕头特区正式成立，汕头政治地位、城市定位大幅跃升，成为粤东的头号flag。

1991年，粤东再次发生历史性变化：4月，汕头经济特区扩大到整个汕头市区，面积234平方千米。11月，潮汕行政区域调整，汕头、潮州、揭阳分设地级市。

至此，潮汕地区被一分为三（算上汕尾是一分为四）。

之所以把汕潮揭一分为三，是为了推动粤东的发展。当时的看法是：潮州、揭阳升格后，自主权大大增加，可以激发活力、刺激经济发展。

因为在此之前，东莞、中山等县升格为地级市之后，发展势头都非常好。所以当时的主流思路是：多设置一些地级市，充分放权给地方。

在这个思路下，南海和顺德也差点单飞，并已经拿到了自己独立的汽车牌号字头（佛山为E，顺德为X，南海为Y）。

不过粤东后来的发展，远没有达到预期。

以汕头为例，1979年GDP是深圳或珠海的4.7倍；到了2022年，汕头经济总量已不足深圳的10%，大约相当于珠海的75%。

在国家第一批设立的4个特区中，汕头是存在感最差的。

如果汕潮揭三市合并，在广东省各城市的排名将会如何？

先看经济总量：

汕潮揭合并后，按照2022年GDP计算为6591亿元，将超过惠州成为广东第五城。

如果参加内地城市排行，“汕潮揭”可以排在嘉兴之后、榆林之前，位居42名——这个成绩远算不上突出。

再看人口：

三市合并后，常住人口可以达到惊人的1372万人，将超过苏州成为全国人口第十城，在广东位居第三。

三市合并后，陆地面积1.1万平方公里左右，超过广州，相当于5.5个深圳，但仍然没有惠州、肇庆、梅州、河源等城市大。

早在2014年3月全国两会上，全国政协委员、香港经纬集团董事局主席陈经纬就提出了汕头、潮州、揭阳合并的建议。

后来，又有多位省政协委员提出过类似建议。甚至还有人建议，三市合并之后升格为副省级城市。

2020年广东省民政局，2021年广东省发改委，都曾对这类建议做过答复。

省民政厅的答复是：行政区划调整涉及面广，必须充分研究，深入论证。省有关部门将加强行政区划战略研究，更好地发挥行政区划调整在促进粤东地区乃至全省经济社会发展中的作用。

省发改委的答复是：行政区划变更涉及面广，复杂敏感，牵一发而动全身，必须在进行科学论证的基础上审慎稳妥实施。

上述答复都给出了这样的暗示：合并，难度很大。

为什么？近年来国家关于行政区划调整的思路发生了重要变化。

2022年6月22日，中央深改委会议审议通过了《关于加强和改进行政区划工作的意见》，并表达了如下观点：

1、要加强党中央对行政区划工作的集中统一领导，行政区划的重大改革、重要政策、重大调整由党中央研究决策。

2、确保行政区划设置和调整同国家发展战略、经济社会发展、国防建设需要相适应。

3、稳慎对待行政区划更名，不随意更改老地名。

4、要坚持行政区划保持总体稳定，做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改。

因此，三市合不是省级事权，需要中央把控。而且“非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改”。

近年来中央还多次表达了这种观点：单个城市不能太大，不鼓励撤县设区、撤市设区。

这意味着，汕潮揭的合并很有可能遥遥无期。

我个人认为，潮汕地区发展滞后跟行政区划设置关系不大。

三市合并，固然可以把两个地级市班子压缩为区级班子，降低行政成本。但这只是汕头的大利好，很有可能是潮州、揭阳市中心区的大利空。

原因很简单：三市合并后，市委市政府只能选一个城区驻扎，大概率是选汕头中心城区。合并之后的名称，要么是潮汕市，要么汕头市。

到那时，潮州市区、揭阳市区会降低为普通城区，政府消费减少，权力中心转移，不动产大概率是要跌的。

三市合并之后，财政收入肯定向中心城区集中，汕头将是最大受益者。而潮州、揭阳市区获得的投入，则可能减少。

当时分设三个地级市，其实就是为了让潮州、揭阳有更多财政留存，可以自我发展的。

城市合并什么时候才构成利好？

只有一种情况：一个超强、定位超高的城市，合并周边的普通城市。比如深圳合并东莞、惠州，就可以对东莞、惠州构成利好；上海合并嘉兴，可以对嘉兴构成利好；北京合并北三县，可以对北三县构成利好。

这种合并，可以推动资源外溢，在扣除了“虹吸效应”之后，被合并城市仍然有所得。

而汕潮揭的合并，对潮州、揭阳来说能得到的东西有限，失去的非常明显。

汕头的经济总量不到深圳南山区或者广州天河区的一半，对潮州、揭阳的带动作用比较有限。这就好比把一堆土豆放在一个袋子里，只是变成“一袋土豆”而已，很难发生质变。

潮汕地区的发展之所以滞后，跟行政区划没有多大关系，而是跟潮汕文化的“两面性”密切相关。

简而言之，潮汕文化有其开放性，比如潮汕人敢于到外地谋生、打拼；但另一方面，潮汕文化有其封闭性，外来人口很难融入。

潮汕文化深得古代汉文化的真传，结合岭南文化、海洋文化形成了一个超稳定结构。

潮州话比较难懂，对外来人口构成了一道很难逾越的鸿沟。潮汕人宗族意识比较强、比较抱团，“胶己人”的团结，独特的“官-商”关系，对外来者意味着封闭、固化、难以融入。

所以，潮汕地区外来人口比较少，文化缺少“杂交”、“变异”，很难孕育出深圳、香港这样的“新物种”。在这种情况下，经济的滞后、人口的流失是必然的。

这也符合中国大多数商帮的魔咒：在外面，很开放、很进取；在家乡，比较保守，比较封闭。

当代类似的案例还有温州。温州商人也是走遍天下，聚集了大量财富。但温州近年来的发展也不温不火，明显有掉队的感觉。

至于汕潮揭合并，成立一个副省级城市，难度就更大了。苏州的经济总量是汕潮揭合并之后的3.5倍，也只是一个普通地级市；郑州是国家中心城市，也不过是一个普通地级市。

汕潮揭合并之后经济总量名列内地42名，怎么可能成为副省级城市？而且中国至今尚未有一个省，内部有3个副省级城市。

那么汕潮揭未来该怎什么办？

方案只有一个：努力降低外地人融入的门槛，让更多的企业、个人愿意到这里发展，这远比折腾行政区划更有意义。

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