秦前红：如何解决“法盲立法”问题？

立法法修正草案的一项重要内容便是地方立法权主体的扩容，即把有立法权的地方人大及其常委会由过去的49个扩大至282个。此项修正内容遭致的一项重大质疑便是扩容中的地方人大何以能够承受“如此之重”，它们具备立法的能力和素质吗？

我曾担任过两届武汉市人大常委会委员，人大制度同时也是作为一名宪法研究者的我长期关注的问题之一。以我个人的经历和长期的观察，全国人大姑且不论，在当下有地方立法权的地方人大常委会成员中，具有法律学习背景和法律实务经历的不超过10%。在专门从事立法工作的专门委员会法制委员会以及为立法服务的工作机构法律法规室（或叫法律工作委员会）中，这个比例也罕有能超过25%的。如此现象被有人称之为“法盲立法”，虽然言辞有失尖刻，但也并非全无道理。造成上述现象的原因有多种：理论认知的误区，人大制度的所谓广泛代表性被认为也应在立法专门机构和工作机构中同比缩微，各界各方面的人员都要在法制机构中汇聚；用单一的管理干部思维来管理立法人员，比如立法机构人员也要轮岗，法制委员会主任和分管立法的常委会副主任因任期或工作需要频繁更换；立法被视为没有专门性、规律性的事项，人人皆可为之；潜规则作祟，法制机构也要安排老板成员，以便开展活动“方便”......如此等等，不一而足。

随着依法治国建设社会主义法治国家成为治国理政的方略，立法越来越成为立法机关最为重要的使命。而现实政治架构的拘束，也使得人大在行使决定权、人事任免权等方面作为有限。在立法任务越来越繁重、立法的清单越来越庞大的情况下，从“有法可依到有良法可依”，从追求数量的齐备到质量的提升，已成为立法工作转型的当务之急。

执政党十八届三中全会把脉立法质量开出的药方乃是科学立法、民主立法、公开立法，如此宏大叙事固然正确得无可挑剔，但若无细密的制度来配套，亦可能只是隔靴搔痒。于是有诸多资深的人大工作者和人大问题专家，从司法人员的准入门槛中获得启示，认为也应建立立法人员的资格考试制度。徐显明教授更是旗帜鲜明地主张，应该将立法人员列入司考范围覆盖。

我个人以为，徐显明等人的主张固然有着强烈的问题关切和比较强烈的针对性，但若将这项主张落到实处，尚必须解决以下问题：

第一，立法通常被视为人民意志的决断和社会公共利益的表达，而此种决断依赖于代议机构（议会或人大）合比例地反映社会力量对比关系，故近现代立法均不认为立法只是精英专擅的事业。草根阶层、黎民百姓也能介入立法过程，乃是立法获得正当性、权威性的当然途径，这就是为什么现代各国代议机构成员当选除了年龄、智力的限制以外，不另设其他限制的原因。在以多元主义（即普遍性、广泛代表性）作为人大代表产生的基本理论的前提下，立法人员的资格准入如何与此理论相融洽是首先必须解决的重要问题。西方国家由于公民法律意识相对较高，以及议员经由竞争性选举产生的制度事实上隐含了议员产生的知识、财富门槛，而中国安排性、照顾性的代表产生制度使得代表的产生事实上只有政治上的滤选而无专业性的筛查，这便加剧了立法人员素质不足的焦虑。

第二，西方国家采行了诸多弥补议员法律素质不足的制度性举措。比如两院制，下院是平民院，上院是贵族院。用上院的精英因素来抑制所谓“平民院的骚动”；立法助理制度，每个议员都配备一到几名立法助理，来帮助议员进行立法调研、立法起草和回答议员对立法专业问题的咨询等；立法的公开辩论，几乎每项立法案的通过，除了要经过相关专业委员会的严格审查外，一般都要经过全院大会的公开辩论。借由公开的辩论，不仅能够达致相互的妥协和共识，而且也能促成相互智识性的增益和对专业性问题的理解；立法的广泛参与以及立法草案交由专业性的智库起草机构起草等。他山之石，可以攻玉。上述制度性举措除了“两院制”关涉政治体制，兹事体大不可擅动外，其他都是技术性文明问题，均可学而习之。诸多地方人大已经尝试性开展的立法顾问制度，也应不断总结完善。

第三，如若建立立法人员的准入制度，其可操作性的科学标准是什么？立法是一门综合性的艺术。不仅需要知识的精湛，还需要对世事的洞明和对人情的通晓。一个没有谈过恋爱的人，很难为婚姻家庭立法；立法不仅要熟知法律，还要旁通他类。我国五四宪法制定时就曾请过吕叔湘、金岳霖等语言、逻辑学家帮忙推敲斟酌。现代立法专业性立法越来越多，比如科技立法、环保立法、医药食品立法等，将专业性术语置换为法律性范式精准表述，其实亦非法律专门工作者独力所能完成；立法有独特的语言规则、逻辑体例、修辞技巧等等，即使经过一般法律训练进而通过司法考试者，也未必是当然合格的立法人才。如此，是设立一个普遍性的立法准入资格考试制度，还是在设定基本资格条件的情况下，交由具体立法单位因选人因才录取，这也着实值得再三考量。

拿破仑曾说：我一辈子打过无数胜仗，滑铁卢之战摧毁了我作为一个军事家的所有光荣，而能够使我不朽的是我亲自主持起草的法国民法典。立法者，国之大事也，不可不慎之。立法出问题，则无异于弄坏了法治的源头。“法盲立法”问题到了该重视解决的时候了。

（作者系武汉大学法学院教授）