雷弢：协商民主与民主协商

协商民主与民主协商

文/雷弢（北京社会科学院）

本文已经作者授权发布

十八大以来，“协商民主”已成为从中央到地方政府提倡和主推一种社区民主治理形式，今天，我想从这个概念的来龙去脉说起，来探讨它在当今中国社区治理中如何应用的问题。

下面，我们首先来看“协商民主”这个概念是怎么来的。

一、 “协商民主”的由来

1980年，约瑟夫· 毕塞特出版了《 Deliberative Democracy：The Majority Principle in Republican Government》后，成为西方理论界普遍关注的一种民主形式。Deliberative 是仔细考虑的，慎重的，审议的意思。它的本意是对一个问题经过反复讨论商量后再做决定，在台湾，Deliberative Democracy被译成“审议民主”。

2001年，中央编译局的陈家刚率先把Deliberative Democracy译为“协商民主”。2004年，他编译的《协商民主》出版后，成为国内理论界关注的热点。2007年我在复旦大学参加了一个“选举与协商”的学术讨论会，对于“协商民主”的理解就分成了两种意见，有学者认为协商是中国共和政治的内生因素，早就产生于毛泽东的阶级联合夺取革命胜利，建立共和国的主张中，中国共产党的多党合作和政治协商制度，正是中国特色社会主义民主政治的基本形态之一。这种西方“协商民主”思潮与中国多党合作政治协商制度在概念上的偶合，也引起了高层领导的高度重视。由此，除了“协商民主”的表述体现在历届党代会的文件上外，2015年2月9日，中共中央还专门印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，我的一位同学恰恰是主管民主党派统战工作的中共高级干部，在我们的一次谈话中，他的观点就是中国不能乱，就要搞协商民主，而不能发展选举民主。

另有学者指出，在西方民主国家，协商民主恰恰是在选举民主的基础上，为了破解选举（票决）民主的困境，弥补代议制民主的缺陷发展起来的一种民主理论。协商民主理论的前提是，代议民主的要素已经与现代公民的要求及社会的发展不相适应，公民与官员之间就共同相关的政策问题进行直接面对面的对话与讨论，是任何其他方式所不可取代的。协商民主是政治民主最基本的要素之一，它与中国多党合作政治协商制度的某些元素虽然很相像，但我们这里提到的“协商”（consultation）并非西方“协商民主”中的“协商”（deliberation），这两者“不仅体现在现实和理想的不同，而且在协商的目的、条件即价值追求上也存在较大的差异”，所以英文的Deliberative Democracy ，最好译为“审议民主”。

本人以为，这个概念是内生还是外来的并不重要，译成“审议民主”还是“协商民主”也不重要，重要的是，当它作为一个既定政策来启动社区治理层面的改革实践时，我们对此应该怎样保有清醒的认识，这就涉及到如何把握这一概念的准确含义，以及如何使它名实相符的问题。

 二、我们有民主选举吗？

现行我国各省市的《中华人民共和国居民委员会选举法》是根据《中华人民共和国居民委员会组织法》和当地的《社区居民委员会换届选举工作暂行规定》制定的，而选民登记、候选人提名与确定等一系列选举程序，则是基本参照了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》。目前还没有关于业主大会和业主委员会选举的专门立法。

我们知道，街道社区在换届选举时往往采取派人上门请居民在候选人名字前画圈是普遍的做法。业主们要组织召开业主大会，选举业主委员会更是困难重重，备案难、筹备难、开会难，选举难，选举中业主候选人的自我宣传也因为目前的《选举法》没有专门的规定，而常常遭到物业公司和街道社区居委会的阻挠。

我还是举一个自己熟悉的例子。我多年研究区县级人大代表换届选举，把它称为“安排确认式选举”。“安排”，指的是选举组织机构在选举前就已经对具体哪个候选人的当选做出了计划或预案，而“确认”，则是通过讨论协商环节来确认计划或预案中的候选人可以成为正式候选人，而选民投票不过是对组织物色好的候选人和备选候选人之间做一次最终的确认而已。我们多年习惯以选民参选率指标和选举过程来判定选举的民主程度。实际上，选举的民主与不民主不是看投票过程的规范不规范，也不是看选民参选率高不高，而是看候选人的提名与确定的过程是怎样进行的。如果候选人的提名与确认过程被操控了，那么选举的结果毫无意义。一位多年从事选举组织工作的干部总结得就十分到位：“人大代表选举的民主性，最充分体现在提名上，只要有十人以上联名，想提谁，就提谁；而民主的最大特色是协商，优化代表结构比例、照顾方方面面和落实组织意图”。值得注意的是，协商也在选举中发挥了作用。那么，由谁来协商呢？现行《选举法》规定是由各个选民小组讨论协商，根据多数人意见确定正式候选人名单。但事实上，《选举法》规定的“讨论协商”本应该是包括全体选民参加的所有选民小组的协商，可由于最终的会议召集权掌握在各级选举委员会手里，参加协商会的只是本选区内各单位负责选举组织工作的负责人和社区居委会的代表，推荐和确定正式候选人的决定权就这样“集中”在少数人手里，而这些代表也并未经过选民的事先授权。这样的脉络不是很清楚了吗？先由选举领导小组和选举委员会事先制定好本选区正式候选人的名单和比例，再通过协商环节去实现它。这样的协商与民主有关系吗？这还是民主选举吗？ 

因此我们看到，有了选举，有了协商，不一定就能够保证有民主。如果不能保证每个公民的知情权、参与权、选择权和监督权的话，如果不能保证每个公民都享有选举权和被选举权，特别是被选举权的话，就不是选举民主，同理，如果不是平等协商的话，也就没有协商民主。

三、民主与民主集中制的区别

民主是什么？简单地说，民主就是主权在民，人民当家作主。

选举是民主的基础，但不是民主的全部，所以，即使在有民主选举传统的西方国家，还要不断提出参与民主、协商民主的理论等来弥补民主形式上的不足。

但在实践上，我们常常在使用着一个叫民主集中制的概念，与“民主”相比，这里多了个“集中”的概念，毛泽东和邓小平都为此做过解释，“民主集中制就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”。而集中是什么呢？怎么集中呢？集中指的是“少数服从多数、下级服从上级、个人服从组织、全党服从中央”。有学者考证，这“四个服从”最早是出自《联共（布）党史》，是斯大林的创造，其实最先提出来集中制的是列宁，列宁提出它是为了适应革命需要，使政党更有战斗力。中国共产党一开始就把民主集中制作为建党的指导性原则，并在实践中不断对其丰富和完善，最终形成了现在的“四个服从”。具体到了直接选举的执行层面，就演变为现在民主集中制的选举。它不是按照少数服从多数的原则，而是按照个人服从组织和下级服从上级的原则，最终是为了落实“组织意图”。

这就是民主与民主集中制选举的区别所在。以上我们看到，民主选举的结果就是通过票决，以多数人的选择为最终决定，而民主集中制却有四个选择：除了少数服从多数外，还有下级服从上级；个人服从组织；全党服从中央。有时我们会说，我们的选举经过了从民主到集中，从集中到民主，再从民主到集中这样“几上几下”的过程，充分地听取了群众的意见，所以我们的选举制度比西方国家更民主，更优越。但是对不起，只要最终的结果是为了落实上级领导的意图，是按照下级服从上级或个人服从组织的原则所做的决定，而没有经过多数人的同意，或只把多数人的意见作为参考指标，那就不是普适的选举民主。

四、协商民主还是民主协商

现在回到协商，回到“协商民主”，回到社区层面来讨论问题。

协商是什么？按照《现代汉语词典》的注解，协商是共同商量以便取得一致意见。因而协商是作为一种合议手段而使用的，协商是各利益主体求同存异的一种商量谈判的方式。

协商与民主是两个概念，协商的形式、过程和结果可能是民主的，也可能是不民主的。

为什么要协商？以社区为例，在房改之前，当社区只有代表政府的社区居委会和居民两大主体时，虽说居委会是法定的群众自治组织，但在一元化的行政体制中，居委会代行了街道办事处的职能，只是行政权力的延伸，所以很多社区公众事务就由上级领导决定了或组织上为民做主了，很多事都不需要协商。但自从住宅商品化以后，社区出现了多元化的利益主体，如业主、租户、物业公司、街道社区居委会、人防办等利益主体。这些利益主体之间或同一主体内在决定公共事务时发生了矛盾冲突，就要坐下来谈判和商量，这种协商只能是平等协商，民主协商，而再不能用强制和行政命令的方式去解决。反复协商不成，再付诸法律解决。

协商的目的是什么？是为求得共识，达成共和的结果。协商不是为了民主，民主在这里也同样是手段。同样，作为一种民主程序、机制和手段，西方的“协商民主”是为了克服代议制民主的缺陷而发展起来的一种直接民主的形式，它一是让民主的主体获得民主参与和实践的（更多）空间，二是让民主能够产生理性的政治产品，避免民主的非理性化结果。它鼓励人们的普遍参与，要求各参与方有平等的权利和机会去表达他们的诉求和利益，它需要信息的透明公开，需要参与者的规则意识和程序意识，既需要说理、举证和质询，也需要理解、包容和妥协。协商民主以取得共识为目标，以共赢为导向，而这些民主的诸要素恰恰是我国基层社会长期以来所欠缺的，所不习惯的。如同当前的选举一样，我们目前的协商还停留在“广泛听取群众意见”，然后由上级领导最后拍板做决定的阶段。

基于此，我主张使用民主协商的概念。民主协商，就是用民主的方式去协商。这样便于社会公众更好地理解，也更具操作性。强调以民主的方式协商，就包括了尊重社区每位公民或代表的知情权、参与权、选择权和监督权，给予少数人充分的意见表达机会，最终按照多数人（代表）而不是上级组织或个别领导的意见，形成公约、决议、协议或计划方案。只有倡导民主协商，才能使我们的社区治理工作真正的有所变革，有所创新。

近年来国内已经有了像浙江温岭民主恳谈与参与式预算改革、北京市朝阳区麦子店街道、云南盐津参与式预算改革这样的成功实践，这些都是公众参与民主协商的很好案例。值得注意的是，在中共中央颁发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》后，有省市在贯彻执行中央文件时就没有再照搬“协商民主”理念，而换成了“民主协商”这样既好理解又可操作的概念，有益于指导基层的民主实践。如南昌市在试点基础上，制定下发了《关于在村（社区）全面推进基层协商的若干意见》和《村（社区）民主协商操作工作手册》，在全市范围内推进村（社区）民主协商工作。2016年1月26日，中共江西省委组织部和江西省民政厅联合印发了《南昌市推进村（社区）民主协商经验做法》的通知，肯定了南昌市的做法，并以《找到群众意愿和要求的最大公约数》为题在人民网发文，文章中通篇使用的主题词也是“民主协商”。

五、结语

今天我们厘清“协商民主”和“民主协商”这两个概念，为的是使我们这些致力于社区自治的志士同仁警醒，我们的基层社会原本没有平等协商的习惯，更没有协商民主的传统，无论是在业主群体与社区居委会之间，业主群体与物业公司之间，还是业主与业主之间，即便能够坐下来进对话或谈判，也往往是各说各的理，既不讲民主原则，也不遵循民主程序，其结果不是吵成一团不欢而散，就是由领导最后拍板做决定。

因此，用“民主协商”替代“协商民主”的意义在于：首先，协商本身不是民主，也不会自然而然地产生民主。在中国在当前意识形态的语境中，“协商民主”的社区实践很可能又变回“下级服从上级”或“个人服从组织”的“协商官主”和“领导拍板做主”的老路上。而这恰恰是与“少数服从多数”的民主原则是相悖的。第二，它可以提醒我们每个人，协商必须按照民主的方式进行。这包括遵从每个利益主体参与权利和机会平等的原则；遵守罗伯特议事规则和程序；信息透明，理性表达；宽容、妥协是必备的品质；保护少数人的利益表达权利，服从多数人同意的最终决定；等等。而这正是审议式（协商）民主对每个参与者提出的素质要求，同时也是促成社区和谐和自治的必要保证。

注：本文为作者在2016年济南社区发展学术论坛上的发言

编辑：赵翌序

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