中国生态环境风险及应对策略
夏光：环保部环境与经济政策研究中心主任、研究员
摘 要
“十三五”是中国环境保护的关键时期，面临着实现全面建成小康社会环境目标的最后机会。在此时期，中国生态环境存在以下几大风险：环境质量风险，人群健康风险，社会稳定风险，生态安全风险，区域平衡风险，国际影响风险。总体结论是：生态环境变化趋势比较复杂，问题仍然突出，风险有增有降，前景可能转好。未来前景取决于将采取行动的强度，建议在“十三五”采取“整体优化”的的环保战略，即从政治、经济、社会、文化等方面全面纳入环境保护的要求，使这些对生态环境具有重要影响的领域都向着环境友好的方向进行优化和转变，最终实现改善生态环境、增进人民福祉的目标。为了从根本上扭转忽视环保的社会主流认识，建议将“日益增加的经济发展对资源环境的压力与我国有限和脆弱的生态环境承载力之间的矛盾”也作为我国社会主要矛盾。
关键词
中国，生态环境，风险，环保战略，整体优化，社会主要矛盾
环境问题是中国当前面临的突出现实问题，也是影响未来中国经济社会发展的重要因素。现在，“十三五”发展规划已在积极的谋划之中，这都要求我们对环境形势进行客观科学的评价，辨识未来生态环境风险，为国家制定发展和改革顶层设计方案提供基础信息和对策建议。
一、主要生态环境风险
总体上看，当前和未来中国环境存在以下几大风险：环境质量风险，人群健康风险，社会稳定风险，生态安全风险，区域平衡风险，国际影响风险。总体结论是：生态环境变化趋势比较复杂，问题仍然突出，风险有增有降，前景可能转好。
（一）环境质量风险
环境污染和生态破坏具有一定的趋稳向好态势，但形势仍然十分严峻。
1．水污染：有所控制，但难以根本解决
水污染仍将是中国突出的环境问题。“十一五”以来，中国一直把防治水污染作为环境保护的重点领域，实施了许多流域污染防治项目。从大的方面看，大尺度的水污染问题，如大江大河、大型湖泊、城市水系的污染问题，有所改善或进展较大，七大水系好水质的占比上升，差水质占比下降。
但是小范围的局地性水污染问题，如居住环境脏乱、小流域水污染、农村小溪小河环境退化等，有一定加重或蔓延之势，总体上看未来水污染防治的压力很大，难以根本解决。
2012年，全国地表水国控断面总体为轻度污染。长江、黄河等十大流域的国控断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例分别为68.9%、20.9%和10.2%。珠江流域、西北西南诸河水质为优，长江流域、 浙闽片河流水质良好，黄河、辽河、松花江、淮河流域轻度污染，海河流域中度污染。
湖泊水环境质量有好有劣，富营养化仍是湖泊污染的主要表现。62个国控重点湖泊（水库）中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的湖泊（水库）比例分别为61.3%、27.4%和11.3%。梁子湖、洪湖、泸沽湖和抚仙湖等水质为优。鄱阳湖、洱海、镜泊湖、三峡库区等水质良好，太湖、巢湖、洞庭湖、兴凯湖、阳宗海和博斯腾湖等轻度污染，洪泽湖为中度污染，滇池、白洋淀、淀山湖、贝尔湖等为重度污染。
地下水环境质量观察点中，较差和极差的占有很高比例。2012年，全国地下水水质监测中，水质呈优良级的占11.8%；良好级的占27.3%，较好级的占3.6%，较差级的占40.5%，极差级的占16.8%。
与上年相比，地下水水质呈变好趋势的占17.0%，稳定趋势的占63.6%，变差趋势的占19.4%。
城市饮用水源水质比较有保障。全国113个环境保护重点城市饮用水水质达标率为95.3%，与上年相比，上升4.7个百分点。
海洋环境质量总体较好，近岸海域水质一般。符合第一类海水水质标准的海域面积约占中国管辖海域面积的94%。全国近岸海域水质总体稳定。总之，水环境污染仍然是十分突出的问题，特别是与老百姓生活关系密切的河沟、河汊的污染比较普遍并且蔓延，这使人们对水环境的感官感受与政府部门公布的基于环境监测数据所得结论之间出现了一定差异，说明水环境问题是复杂的，必须用更加全面和严谨的方式来反映水环境质量。
2．空气污染：改善与加剧并存，雾霾成为环境问题的代表性标志
按照监测指标的显示，相比于过去煤烟型污染和沙尘很重的年代而言，近年来很多城市的空气质量有所改善。2012年，全国城市环境空气质量总体保持稳定。全国酸雨污染总体稳定，但程度依然较重。地级以上城市环境空气质量达标（达到或优于二级标准）城市比例为91.4%，与上年相比上升2.4个百分点，超标（超过二级标准）城市比例为8.6%。
2012年出现酸雨的市（县）占46.1%；酸雨频率在25%以上的133个，占28.5%；酸雨频率在75%以上的56个，占12.0%。全国酸雨分布区域主要集中在长江沿线及以南–青藏高原以东地区。酸雨区面积约占国土面积的12.2%。
地级以上城市环境空气中，包括PM2.5在内的可吸入颗粒物年均浓度达到或优于二级标准的城市占92.0%，劣于三级标准的城市占1.5%。
近两年来许多城市的雾霾现象有所加重，频频来袭的雾霾成为了公众眼中空气污染的典型特征。2013年，全国先后有30个省份遭受雾霾天气侵袭，1月雾霾覆盖范围涉及了17个省市自治区，覆盖了约四分之一的国土面积，影响人口约6亿，10月末东北地区发生大规模雾霾，12月全国陆续有25个省市、100多座城市不同程度出现雾霾，覆盖了将近一半的国土。北京最高的空气污染程度达到世界卫生组织建议水平的11倍。
总之，就绝对水平而言，我国城市空气环境质量远没有达到公众认可和满意的程度。
3．土壤污染：总体不乐观，潜在风险日益积累
据2013 年公布的首次全国土壤污染状况调查报告，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。从土地利用类型看，耕地、林地、草地土壤点位超标率分别为19.4%、10.0%、10.4%。从污染类型看，以无机型为主，有机型次之，复合型污染比重较小，无机污染物超标点位数占全部超标点位的82.8%。从污染物超标情况看，镉、汞、砷、铜、铅、铬、锌、镍8种无机污染物点位超标率分别为7.0%、1.6%、2.7%、2.1%、1.5%、1.1%、0.9%、4.8%；六六六、滴滴涕、多环芳烃3类有机污染物点位超标率分别为0.5%、1.9%、1.4%。从污染分布情况看，南方土壤污染重于北方；长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大；镉、汞、砷、铅4种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。
据经济参考报报道，当前，中国土壤污染出现了有毒化工和重金属污染由工业向农业转移、由城区向农村转移、由地表向地下转移、由上游向下游转移、由水土污染向食品链转移的趋势，逐步积累的污染正在演变成污染事故的频繁爆发。
根据环保部《关于加强土壤污染防治工作的意见》，中国有2000万公顷耕地受到重金属污染，约占耕地总面积的1/5。部分地区土壤污染严重，在重污染企业或工业密集区、工矿开采区及周边地区、城市和城郊地区出现了土壤重污染区和高风险区；土壤污染类型多样，呈现出新老污染物并存、无机有机复合污染的局面。土壤污染途径多，原因复杂，控制难度大。由土壤污染引发的农产品质量安全问题和群体性事件逐年增多，成为影响群众身体健康和社会稳定的重要因素。近来，“镉大米”、“重金属蔬菜”等事件的曝光引发了舆论对土壤污染问题的关注。根据广东有关部门对珠三角土壤检测结果显示，由于土壤污染，珠三角多地蔬菜重金属超标率达10%—20%。频发的土壤污染事件引发民众担忧。约五分之一的耕地存在土壤污染，粮食每年因此减产上百亿公斤。
4．农村环境污染：呈一定扩大之势
农村过去是环境好的代名词，但现在这种天堂般的景象在很多地方已不复存在。随着城市产业向农村转移，农村环境形势依然严峻，突出表现为工矿污染压力加大，生活污染局部加剧，畜禽养殖污染严重。2011年对全国364个村庄的监测试点结果表明，环境空气质量达标的村庄占81.9%；农村地表水为轻度污染；农村土壤样品超标率为21.5%，垃圾场周边、农田、菜地和企业周边土壤污染较重。
2012年，全国798个村庄的农村环境质量试点监测结果表明，农村饮用水源和地表水受到不同程度污染。试点村庄1 370个饮用水源地监测断面（点位）水质达标率为77.2%。
其中，地表水和地下水饮用水源地水质达标率分别为86.6%和70.3%。地表水饮用水源地水质主要超标指标为氨氮、总磷、五日生化需氧量、高锰酸盐指数和溶解氧，总氮为湖泊（水库）类饮用水源地首要超标指标。地下水饮用水源地水质主要超标指标为总大肠菌群、氨氮、氟化物、锰和总硬度。984个地表水水质监测断面（点位）中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面（点位）比例分别为64.7%、23.2%和12.1%。主要超标指标为五日生化需氧量、氨氮、总磷、高锰酸盐指数和石油类，湖泊（水库）主要超标指标为总氮。少数试点村庄地表水存在重金属超标情况。对粪大肠菌群水质类别进行单独评价，Ⅰ～Ⅲ类占80.0%，Ⅳ～Ⅴ类占15.0%，劣Ⅴ类占5.0%。
很多农村地区已几乎找不到未被污染的河流。“污水乱泼、垃圾乱倒、粪土乱堆、柴草乱垛、畜禽乱跑”是我国农村比较普遍的景象。农村还存在大量掠夺式的采石开矿、挖河取沙、毁田取土、荒坡垦殖、围湖造田、毁林开荒等行为，很多生态系统功能被严重损害。大部分农村地区的人居环境不能令人满意。“露天厕、泥水街、压水井、鸡鸭院”，缺少基础设施，卫生条件差，有很多不良生活习惯。
5、生态退化：自然系统的生态功能有所下降
生态系统退化问题比较突出，全国沙漠化土地面积173万平方公里，占国土面积的18%，石漠化面积超过12万平方公里；全国水土流失面积达294.9万平方公里，占国土面积的30%，其中，水力侵蚀面积129.32万平方千米，风力侵蚀面积165.59万平方千米。全国80%以上草原存在不同程度的退化，草原超载现象仍很普遍。自然湿地萎缩，河流生态功能退化，生物多样性呈现下降趋势。重要滨海湿地中，长江口和珠江口海水富营养化严重；滦河口-北戴河大型底栖生物密度偏低，浮游植物丰度偏高；黄河口大型底栖生物密度、生物量偏低，浮游植物丰度偏高；长江口浮游植物丰度异常偏高，大型底栖生物量偏低；各河口区鱼卵仔鱼密度总体较低。目前已查明外来入侵物种524种。在世界自然保护联盟（IUCN）公布的全球100种最具威胁性的外来生物中，中国现有51种。近十年，新入侵中国的恶性外来物种有20多种，常年大面积发生危害的物种有100多种，危害区域涉及中国31个省（区、市），造成了严重的经济损失。目前入侵中国并造成严重危害的外来林业有害生物有36种，年均发生面积280多万公顷。根据世界自然基金会2012年生态足迹报告，我国人均生态足迹为2.1全球公顷，是人均生态承载力（0.87全球公顷）的将近2.5倍。
（二）人群健康风险
环境污染对人体健康具有不利影响，这是普遍接受的常识，因此，虽然目前的科学研究和调查还没有直接得到关于污染程度对健康的定量影响，但环境污染严重导致疾病增加，应该是合理的推论。可以说，环境污染所引起的人群健康风险是在上升的。根据2012年世界银行发布的报告，2009年中国因PM10污染引发公众发病和过早死亡造成的健康损失占国内生产总值的2.8%。目前，有关部门正在对环境污染与人体健康影响进行大规模的调查。
全国肿瘤登记中心发布的《2012中国肿瘤登记年报》披露，肺癌已代替肝癌成为中国首位恶性肿瘤死亡原因，且发病率和死亡率仍在继续上升。联系到日益增多的雾霾天气，人们自然提出肺癌高发是否由污染引起的疑问。那么，我国肺癌高发和死亡率上升是否与当前空气污染有直接的关系？
专家表示，越来越多的流行病学研究表明，空气污染与人群肺癌发病/死亡率的升高存在显著关系。国内外大量的流行病学研究表明，短期暴露于高浓度大气污染物，如PM2.5、二氧化硫、二氧化氮等，将对人体健康造成不利影响，表现为人群超额死亡的增加，因呼吸系统疾病和循环系统疾病门诊或急诊就诊人次的增加等。国内的统计数据显示，近40年来，中国吸烟人群几乎没什么变化，但目前肺癌发病率却在不断增长，因此有人认为，这与当前中国的雾霾天气直接相关。专家表示，肺癌的发生是多因素共同作用的结果，除吸烟和大气污染外，还有室内空气污染、职业致癌因子、电离辐射、饮食因素、病毒感染、真菌毒素、内分泌失调、家族遗传等。另外，人口老龄化也是我国肺癌发病率上升的重要因素。
（三）社会稳定风险
社会稳定是中国高度重视、压倒一切的治理目标。过去社会稳定问题主要是由拆迁、治安等事件引起，近年来由环境问题引起的社会稳定问题有所增加。这种情况的实质是环境问题的后果由不同的人群承担，增大了社会不公正性，引发了社会群体事件。那些排放污染物的企业获得了经济效益，赚足了钱的老板们离开了污染的地区，但居住在当地的百姓成为环境污染后果的承担者。或者，城市里的人们享受着富足的生活，但他们产生的垃圾却运往农村地区，使那里的人们承受恶臭和污水的后果。这种利害分化的结果引起社会对立情绪和过激行为的上升，使各种社会群体性事件有上升趋势。2005年以来环保部直接接报处置的环境事件共927起，重特大事件72起。可以说，这种上升趋势有不可避免性，这是环境形势的新特征。
近几年环境污染事故或事件明显增多，略举数例：云南铬渣污染事件；广西龙江河镉污染事件；安徽怀宁、浙江德清、广东紫金、湖南衡阳血铅超标；豫鲁交界徒骇河水污染事件；浙江建德交通事故致苯酚泄漏事件；浙江杭州笤溪饮用水水源水质异常；大连、昆明群众抗议化工PX项目环评事件；四川什邡市群众反对铜钼建设项目；浙江启动群众反对废水排海工程项目；广西南宁居民抗议垃圾场恶臭，等等。自1996年来以来，环境信访和投诉数量保持年均29%的增速，儿童血铅超标、持久性有机污染物、危险化学品、危险废物等引发的环境污染事件仍呈高发态势。这些事故事件与群众健康关系密切，公众关注度强，赔偿成本和维稳成本高，都表明我国环境问题对社会的影响已经发生了重大的变化，社会公众由过去对环境问题知之甚少或无暇顾及，逐步转变到十分关注和坚持维权。
（四）生态安全风险
生态安全是指生态环境保持基本的运行状态，不因压力过大而出现功能降低的后果。因此，生态安全如同交通安全等一样是人类活动应该达到的起码要求，是最低的生态环保要求。我国未来生态安全的主要风险来自于污染事故和突发事件。
经济体系发生生态安全风险具有一定的规律性。一般而言，投入使用的生产体系，在经过十多年到几十年的运行之后，发生生产事故进而导致环境污染事故的概率是显著上升的，即使加强预防和更新，风险仍很高。中国目前正在运行的经济体系，包括各种设备和设施等，都是在过去二三十年间建成投产的，现在进入了跑冒滴漏的高风险期，就像行使了三十万公里的汽车比新车出故障的概率高一样，我们现在的经济体系的生态环境风险是在加大的。
2012年，全国共发生542起突发环境事件，包括5起重大突发环境事件。按事件起因分类，生产安全事故引发的突发环境事件11起，交通事故引发的11起，企业排污引发的3起，自然灾害引发的1起，其他因素引发的7起。按污染类型来看，33起事件中有30起为水污染，2起为血铅，1起为大气污染。环保举报热线共接到群众来电及网上反映问题23000多次。
（五）区域平衡风险
区域平衡风险是指区域发展中生态环境问题加剧，原来生态环境比较好的地区出现环境退化的趋势，区域内发展与环境之间、人与自然之间原来比较平衡的关系，由于资源开发和产业转移的规模和强度越来越大，出现了失衡的情况，生态环境问题变得比较突出。
由经济结构和总量所决定，长江和珠江等流域的污染物排放量与环境承载力之间的缺口可能进一步加大，农村地区生产生活污染出现加重和蔓延的态势，，“黑三角”、“锰三角”等集中性区域资源破坏和环境污染触目惊心。因此一些地区环境质量下降的可能性是明显存在的，甚至是必然的。
据有关部门2011年对中部省区的调查，部分地区并未真正贯彻落实“环保优先”原则，降低了环境准入门槛，接纳了许多经济发达地区淘汰掉的高污染、高能耗项目。某省沿海80％左右的建设项目为化工、医药中间体、农药、冶金、造纸、氯碱、印染、钢铁等重污染行业。沿海开发过程中，盲目大干快上了一批“两高一资”项目。该省多地先后新建了数个百万吨级的钢铁企业，有的买入生产许可证，有的借壳新建。建设项目未批先建、拆分项目报批、越级越权审批等环境违法违规行为比较普遍。
近几年国家注重区域平衡发展，大力推动欠发达地区采取集聚式发展方式加快追赶步伐，建立了很多示范区、试验区、发展带等。在此过程中，生态环境风险也成为新的挑战。中国目前制定的污染物排放标准及环保产业政策主要是针对传统产业领域，对高新技术产业带来的环境问题认识不足，缺乏相应的环保标准和政策。许多高新技术企业会产生大量危险废弃物，如电子信息产业会产生大量的重金属污染问题；太阳能板的多晶硅生产是高耗能大户，环境污染严重；生物制药产业会带来新型生物污染问题。而对这些高新产业发展带来的潜在新污染问题并没有好的环境污染治理措施，现行污染物排放标准已不适用，但又没有新的环保标准可用。
工业园区是近年来各地招商引资发展经济的主要形式之一，这几年其“集中污染”问题也逐步显现出来。有些沿海化工园区大部分企业隶属农药中间体、医药中间体、精细化工产业，这类企业投资规模小、装备技术含量低、品种变化幅度大、产生的污染物成分复杂、治理难度大、达标接管或排放压力巨大，由此引发的环境矛盾日益突出。
（六）国际影响风险
国际影响风险是指中国在生态环境和气候变化等领域内承受的国际压力，包括国际社会对我国承担国际环保义务的要求，生态环保要求等。总体看，随着我国更深程度地参与全球化过程，以及随着综合国力提高而必然出现的国际地位更加重要，我国在生态环境领域的国际压力将会较快增加。
目前中国温室气体排放总量已居世界前列且还在增加，人均排放量也超过了世界平均水平，由此产生了国际社会要求中国承担更多减排责任的压力。中国是负责任的环境大国，已经提出了到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%－45%的目标。在目前排放形势下，国际社会对中国提出了更高的减排要求，这给中国的能源结构调整和节能减排增加了更大的压力。
履行全球环境公约是中国越来越大的责任。中国已经加入保护臭氧层、消除持久性有机污染物、保护生物多样性等50多项国际环境公约，履约任务很重，同时，与以往不同的是，随着中国综合国力的增强，国际社会基本不再提供履约的资金和技术援助，这对中国是新的压力和挑战。
目前，国外废物向中国非法转移的问题也十分突出，国际上很大一部分电子垃圾进入我国，由此带来土壤和地下水污染等，威胁生态环境安全。同时，外来物种入侵对我国的危害也在加大，据不完全统计，我国已有500多种外来入侵物种，常年大面积发生危害的有100多种，涉及我国31个省市，每年直接经济损失近千亿元。
二、影响生态环境风险的正反因素
生态环境风险是未来可能发生的环境问题及其影响后果，因此它们会受到未来将会发生的一些因素的影响或支配，这些因素有的抑制生态环境风险，有的增强这些风险。
（一）抑制生态环境风险的因素
1．改革《决定》展示空前的生态文明意愿
中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》对生态文明建设做出部署，包括建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、划定生态保护红线、对领导干部实行自然资源资产离任审计和责任终身追究制、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度、改革生态环境保护管理体制等，这一系列制度的深度和强度，在很多人看来是“出乎意料、超乎想象”的。由于我国政治动员力强的特点，中央设定的目标都会配备相应的资源来强力推动，因此可以预见环境保护力度将会得到很大的加强，减轻环境退化的趋势。
2．新的干部考核评价体系开始发挥作用
2013年，《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》强调今后对地方党政领导班子和领导干部的各类考核考察，将强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重，不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名。现在，这些新制度已经开始实施，例如京津冀及周边地区重污染天气应对工作中，制定了加大责任追究力度的规定，对工作不力、履职缺位等导致持续3天重污染天气的，将对主要领导和分管领导依法实施问责。国务院将在次年初对各省(区、市)大气污染防治目标责任落实情况进行考核，并作为对领导班子和领导干部综合评价的重要依据。全国已有29个省（区、市）将环境保护或生态文明建设相关指标纳入干部政绩考核。
3．最严的环保法和环保行动计划开始实施
将于2015年开始实施的新《环境保护法》在政府责任、企业罚则、公众权利等方面都有较大突破，堪称“史上最严环保法”。 2013年开始实施的国家《大气污染防治行动计划》，提出十条 35项具体措施，着重强化细颗粒物（PM2.5）为重点的大气污染防治。《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》提出了22项配套政策措施。同时，《水污染防治行动计划》和《土壤环境保护和污染治理行动计划》也将出台，涉及投资数万亿元。
（二）推高生态环境风险的因素
1．环境承载力回旋余地大大降低。中国是资源环境大国，具有较强的环境承载能力，但这种能力现在已经被大量使用，留下的回旋余地被大大压缩了，例如交通便利的沿江沿河地带已经布满了各种工业产能，大量水土资源、生态系统都进行了开采或利用，再进一步的经济开发活动只好深入到生态脆弱的腹地或边疆，由此引起的生态环境风险大大增加。目前生态环境超载的情况已经比较突出，北方地区水资源量绝对短缺，全国地下水超采区总面积超过60万平方公里，2011年全国牧区县和半牧区县的草地牲畜超载率超过40%。环境纳污净化能力透支，污染物排放总量居高不下。2012年全国二氧化硫、化学需氧量排放总量分别超过环境容量的1.8倍和2倍左右。
2．经济发展对生态环境的结构性压力还将持续。一是经济体系中以资源消耗为特征的产业结构占有较大比重，二是这种产业中落后产能占有较高比重。
同时，资源利用水平不高，中国已成为世界上能源、钢铁、氧化铝、铜、铅、锌、水泥等资源消耗最大的国家。2012年我国经济总量占全球经济总量的11.6%，却消费了世界45%的钢材、50%的水泥、46%的煤炭、21.3%的能源。煤炭消费总量近35.2亿吨，超过世界上其他国家总和。单位GDP能耗是世界平均水平的2.2倍。
农业生产方式不合理也带来了生态环境问题。塑料薄膜的大量使用都对土壤造成威胁。根据统计数字，中国农业生产过程中，农药、化肥、塑料薄膜的使用量在持续增长。
3．国家环境治理体系和能力差距大。一是环保法律制度“热值”较低，含金量少，威力不足，很多环保法律法规比较原则、软弱，标准偏低，惩戒力小，还有一些重要的领域如土壤污染防治等还缺乏有力的立法。二是环保管理制度不健全，主体功能区划定后相应的配套规定受到一定的地方利益抵制，生态保护红线缺少有力的政策保障，资源环境承载能力监测预警机制、环境容量和海洋资源超载区域限制性措施、耕地河湖休养生息、环境污染第三方治理、严格监管所有污染物排放的环保管理制度、污染物排放许可制和排放总量控制等制度还缺位或不到位。三是环保的体制机制缺乏效率，中央政府与地方政府的环保事权之间、各职能部门的生态环保管辖权力之间，都存在交叉重叠、职责不清、内耗过大、效率不高的问题，领导干部生态环境损害离任审计和责任追究刚刚起步。四是环保执法和管理能力不敷需要，缺口增大，执法成本高，违法成本低，环境监管监督机制的现代化水平不高，陆海统筹的生态系统保护修复机制、污染防治区域联动机制、独立进行环境监管和行政执法的体制没有成型。五是社会力量在环境保护中的作用较小。公众环境权利在法律体系中份量较轻，环境信息公开不充分，社会对环境保护的参与和监督渠道比较狭窄，政府、企业和社会公众之间的有效沟通和协商机制不通畅，公共舆论缺乏互动和引导，环境保护社会组织活力不足。
三、应对环境风险的策略
（一）应对策略的总体思路
综合以上生态环境风险及原因的分析，可以得到两点结论：第一，中国未来生态环境风险较大，但抑制这种风险的因素也在增强，因此应该对前景保持信心。第二，推高生态环境风险的那些因素——人口众多和资源紧缺、结构性经济发展压力、国家环境治理体系和能力薄弱——都具有宏观性特点，即它们都需要在国家发展理念和发展战略的层面上进行调整才能消除对环境的压力。
由此，未来针对生态环境风险所采取的对策，必须超出环境保护自身的范围，而到与之相关的经济、政治、社会、文化领域中去寻找和构建。这种思路就是党的十八大提出的生态文明建设要深刻融入经济建设、政治建设、社会建设和文化建设之中的“五位一体”要求，我们把这种新的环境保护对策称为“整体优化的环保战略”。
（二）实行“整体优化的环保战略”
“整体优化的环保战略”是指：在政治、经济、社会、文化等方面全面纳入环境保护的要求，使这些对环境具有重要影响的领域都向着环境友好的方向进行优化和转变，最终实现改善环境质量、增进人民福祉的目标。其具体内容为：
1．发挥中国特有的政治优势，增强党和国家对环境保护的政治领导力。加快政治体制改革，全面提升政治体制对环境保护的保障作用，增强环境保护的国家意志。增加环境保护在干部考核任用制度中的权重，特别是使环保考核结果对提拔任用干部起到实质性作用。强化中央对各级政府和各个部门的环境保护问责制。加快环境管理的“大部门体制”改革，增加环境主管部门参与经济发展决策的渠道和话语权。强化各级人民代表大会和政治协商会议对环保工作的立法、监督和问责职能，增加人大代表和政协委员中来自环境保护领域的成员名额。
2．实行环境优先方针，以保护环境优化经济发展。实行从紧和严厉的环境保护政策，优先进行环保立法和编制发展规划，并以此作为制定国家和地方发展规划的基础。提升环境保护标准，促进转变经济发展方式。加快淘汰落后产能，实行主要污染物排放总量控制，增强区域发展的可持续性。优先发展绿色产业、环保产业、清洁生产和循环经济。将环保投入作为公共财政支出的重点，对重要生态系统实行休养生息。
3．开发民间能量，提升社会力量在生态环保中的作用。使环境保护优先惠及民生，把解决影响群众健康的环境问题作为工作重点，改善群众生存环境，尤其是让群众喝上干净的水和呼吸清洁的空气。通过立法扩展并保护公众的环境权益，将公民环境权写入宪法。加大公众对政府环境保护工作的监督力度，鼓励新闻媒体发挥监督作用，倡导可持续消费的生活方式，引导环保社会组织有序发展。
4．发挥天人合一的优秀文化传统，提升全社会生态文明意识。将生态价值观纳入社会主义核心价值体系，形成资源节约和环境友好型的执政观、政绩观。强化企业的社会责任感和荣誉感，形成“保护环境引以为荣”的道德风气。对企业家进行环境知识启蒙教育和可持续发展教育，激励激发企业家的环境“慈善”之心。培育公众的现代环境公益意识和环境权利意识，逐步形成 “利益相关，匹夫有责”的社会主流风气。形成道德文化制度，提高全社会生态环保的自觉行动能力。
5．逐级实现环境改善的阶段目标，不断追求环境优美的长远目标。把环境优美作为中国梦的组成部分，在目前环境质量出现趋稳向好态势的基础上，重点扭转大气污染等突出环境问题加剧的局面，首先实现国家《“十二五”发展规划》确定的“明显改善环境质量”的目标，并继续强化生态环保工作，推进国家环境治理体系和治理能力的现代化，在2020年创造出与全面建成小康社会相适应的生态环境面貌。
参考文献
（1）环境保护部，2012年中国环境状况公报。
（2）环境保护部，2012年中国生态环境状况公报。
（3）夏光，当前环境形势该如何评价？中国环境报，2013年7月9日。
（4）夏光，用系统完整的制度保护生态环境，人民日报，2013年11月16日。
（5）兪海，张永亮，中国绿色经济的行动、成效与挑战。研究论文。
（6）张高丽，推进生态文明，建设美丽中国，求是，2013年第3期。
（7）周生贤，在2014年全国环境保护工作会议的讲话，中国环境报，2014年1月18日。
（8）朱彤，PM2.5对健康的影响能否说得清？ 中国环境报，2013年4月1日