【专题】投资规制政策的缺陷与不良效应 ——基于中国钢铁工业的考察

The Limitations and Defective Results of the Policy of Regulating Investment

——Based onResearch into Chinese Iron & Steel Industry

 (Jiang Fei-tao   Huang Jian-bai    Chen Wei-gang     

Jiao Guo-hua)

（Business School of Central South  University, ChangSha, 410083）

Abstract：This paper systemically researches into the Chinese regulation policy of steel industry investment from 1994, which is supposed to prevent the “overcapacity”. The theoretic analysis indicates that the policy has three major limitations: firstly, the policy cannot fundamentally prevent the “overcapacity”; secondly, policy-maker is unable to make an accurate prediction about market and a wise investment plan; thirdly, the policy may disturb the market process, leading to the defective policy results.  Reviews on the prediction of the policy maintain: There is always relatively big deviation between the forecast and plan of the fixed asset investment regulation policy of steel industry and reality. The analysis of the policy influence upon the investment by Hodrick and Prescott filter reveals: the policy obstructs the process of investment self-adjustment of market, leading to the defective policy results. Adopting this kind of policy needs to be very prudent. 

Key words：overcapacity, investment regulation, market process, the acceptability of policy, Hodrick and Prescott filter

江飞涛,  陈伟刚， 黄健柏， 焦国华

（中南大学商学院， 长沙， 410083）

发表于《中国工业经济》2007年第6期

 [摘要]  本文系统研究1994年以来旨在防治“产能过剩”的中国钢铁工业投资规制政策。理论探讨表明此政策存在三个缺陷：一是不能从根本上治理产能过剩；二是相关部门不可能进行准确预测和制定合意的投资规划；三是这一政策会干扰市场过程，并导致不良后果。对历次预测的考察表明：钢铁工业投资规制政策的预测与规划一直与市场实际运行存在很大偏差。钢铁工业投资规制政策对固定资产投资影响的HP滤波分析进一步揭示：此政策阻碍了市场对固定资产投资的自发调整，造成一些不良政策后果。采取此类政策应审慎。

[关键词] 钢铁产业；产能过剩；投资规制；市场过程；政策合意性；HP滤波

[中图分类号]  F203  [文献标识码]  A   [文章编号]

一、引  言

从1994年至2002年期间，相关部门为预防和治理钢铁工业的“重复建设”问题，一直对钢铁工业的固定资产投资进行严格的行政规制。2003年，钢材需求强劲，供需矛盾越来越突出，相关部门放松了对钢铁工业固定资产投资的规制，钢铁工业固定资产投资在这一年出现了爆发性的增长，增长率高达88.71%，引起各方的高度关注。2003年底相关部门认为钢铁工业存在盲目投资、重复建设问题，认为“在建项目生产能力大大超过了市场预期，必将导致生产能力过剩”，并制订相应政策对钢铁工业固定资产投资进行严格规制以防止未来出现严重的“产能过剩”。2005年底，相关部门认为我国钢铁产业 “产能过剩问题突出”，2006年3月国务院颁布《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》，6月国务院颁布《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加强固定资产投资调控从严控制新开工项目意见的通知》，进一步强化对钢铁工业固定资产投资的规制，以治理突出的“产能过剩”。

严格的投资规制政策，可以迅速制止转轨体制扭曲下钢铁企业产能投资的过度膨胀，为维护宏观经济稳定和产业健康发展起到重要作用。但是，也必须看到这种政策本身存在缺陷，并可能会导致一些不良的政策效应。1994年以来钢铁工业运行情况变化大致可以反映出一些问题：除2003年1月至11月期间，相关部门一直对钢铁工业固定资产投资进行严格控制，但在2003年末相关部门即认为钢铁工业产能投资过度，这种严格的投资控制似乎并不能很好地从根本上防治“重复建设”或“产能过剩”问题，反而使得钢铁工业固定资产投资在“不足”和“过度”之间剧烈波动，形成“一卡就死，一放就乱”循环。

目前中国还在多个“产能过剩”和多个可能出现“产能过剩”行业实行投资规制政策，投资规制政策也一直是作为中国治理所谓“重复建设”、“过度竞争”的主要措施，因而对钢铁工业投资规制政策缺陷及其不良影响的系统性研究具有重要的借鉴价值和实际意义。本文框架结构如下：本文第一部分是引言；本文第二部分通过理论探讨揭示投资规制政策存在的主要缺陷；本文的第三部分将揭示钢铁投资规制政策相关部门持续显著的预测偏差问题；本文的第四部分借助HP滤波的方法，来揭示钢铁工业投资规制政策如何影响市场的自发调整过程，造成不良的政策结果；本文的第五部分是全文的结论。

二、中国钢铁工业投资规制政策缺陷的理论探讨

中国钢铁工业一直采取投资规制政策防治“产能过剩”或“重复建设”，在政策制定上也一直遵循着“预测、计划、制定具体实施措施”的固有模式，并以对投资规模、投资流向和投资步调的管制和调控作为主要手段，这实际上是以政府部门判断和预测替代价格信号、以政府计划、规制来代替市场调节机制。从理论上看，这种投资控制政策存在三个主要的缺陷：其一，投资规制政策不能去除现有体制中扭曲企业投资行为的制度性因素，也就不能消除企业过度产能投资的强烈动机，难以从根本上治理“产能过剩”或“重复建设”。其二，投资规制政策是以对市场的预测作为制定的主要依据，但是相关部门在是否有能力进行准确的市场预测这一点上是有待商榷的。以错误预测为基础制定的投资规制政策会不可避免地带来一些不良效应。其三，投资规制政策会直接干扰市场竞争过程，影响市场对企业投资的自发调整过程，并有可能扭曲企业的投资行为，从而导致意想不到的不良影响。

1、投资控制政策不能从根本上治理产能过剩

中国钢铁工业投资控制政策以政府规制治理“产能过剩”或是“重复建设”，其基本逻辑是认为“产能过剩”或“重复建设”是市场失灵，必须通过政府的干预才能解决。国内为这种观点提供理论依据的代表性人物是曹建海、杨蕙馨、张军和罗云辉。曹建海（2000）、杨蕙馨（2000）等认为由于某些产业自身的特征——进入壁垒低和退出壁垒高，导致了这些产业系统性的过度进入进而导致“产能过剩”。曹建海（2000）以“过度进入定理” 从理论上来证明市场经济中“过度竞争”的存在性，张军（1998）以过度进入定理中一种特殊情形的变形来说明，市场经济中存在的过度进入是重复建设形成的原因。罗云辉（2004）以植草益（2000）建立的同质产品市场寡头重复博弈模型说明保有过剩生产能力有利于寡头合谋，来说明产能过剩。

这些研究为认识“重复建设”或“产能过剩”提供了有益的思考，但在理论上也存在一些问题需进一步探讨。曹建海（2000）、杨蕙馨（1999）的分析是值得商榷的，因为退出壁垒实际上就是一种进入壁垒（Gilbert，1989；Caves，1998），首先退出障碍是企业进入时必须考虑的一种风险成本，退出壁垒越高企业进入时的风险成本越高，其次退出障碍可以成为在位企业阻止进入的重要工具，退出壁垒高不但不能解释产业的过度进入与产能过剩，反而只能解释进入不足与产能不足（李伟，2005）。罗云辉和植草宜的模型里都没有考虑事前产能的投资成本，也忽略了保持有限的产能也是保持默契合谋的重要方。以过度进入定理来解释“重复建设”或“过度竞争”，在理论上也存在较大的缺陷。Mankiw和Whinston（1986）自己就曾指出，生产厂商作为价格接受者或采取价格竞争的行为方式时过度进入定理并不成立。无论中国和日本关于过度竞争的描述，都把激烈的价格竞争作为其显著特征，也就是说过度竞争行业中的企业是采用价格竞争的行为方式，当企业采用这种行为方式时，过度进入定理是不成立的，因而很难以过度进入定理解释我国过度竞争或重复建设的形成机制。Nachbar、Petersen和Hwang(1998)研究还表明，当存在沉没成本时，哪怕沉没成本只占整个固定成本很小的比例，过度进入定理也不成立。

越来越多的研究表明，“重复建设”或“产能过剩”是地方政府对微观经济的干预所造成的，是一种典型的“政府失灵”。魏后凯（2001）认为以国家为主导的投资体制、地方保护主义以及预算软约束是不合理重复建设形成的主要原因。周黎安（2004）的研究表明：现有的官员晋升激励体制使得地方政府官员往往以远远低于成本价的土地、各税收优惠措施来招商引资，从而造成重复建设。北京大学中国经济研究中心宏观组（2004）的研究表明：在土地产权模糊不清和银行产权约束软化的背景下，地方政府、企业与银行三方共谋土地和贷款这两种最为关键的生产要素，地方政府给予投资者的各种优惠政策尤其是土地优惠政策，大大降低投资者的投资成本，使得投资者的私人投资成本远远小于社会投资成本，从而引发过度的产能投资。钢铁工业由于投资规模大、GDP产值高、对地方就业与税收贡献大，在本轮经济景气中成为许多地方政府争相提供各种优惠政策引资的重点行业，这些投资优惠措施使钢铁企业具有很强的过度产能投资的倾向。徐寿松（2005）、李军杰和周卫峰（2005）对于“铁本事件”这一典型案例进行深入剖析，在很大程度上印证了这一点。

从以上对“产能过剩”形成的相关研究来看，不但“产能过剩”不是由“市场失灵”引起的，不需要通过政府规制来解决；反而正是地方政府对微观经济的不当干预造成了“产能过剩”或“重复建设”，是地方政府对投资者的各种优惠措施使得投资者的私人成本远远低于社会成本，从而导致了“重复建设”或“产能过剩”。因而，我国钢铁工业投资规制政策不能消除产能过剩产生的根源，只有在政策得到严格执行时能暂时抑制企业过度产能投资冲动，政策一旦放松产能投资会立即反弹，反而造成投资在“不足”与“过度”之间剧烈波动。

2、信息问题与准确市场预测的不可能性

从制定实施模式来看，中国钢铁工业投资规制政策具有很强的计划经济色彩：政策制定者对市场需求规模、产品需求结构及其变化进行判断和预测，并根据预测制定相应具体的整体投资计划和实施措施，对投资规模、投资流向和投资步调进行管制和调控。从本质上而言中国钢铁工业投资规制政策是对市场供给的计划管理，不过在手段上已经从计划经济时的直接行政指令转变为行政规制。钢铁工业投资规制政策计划的合理性与政策的合意性在很大程度上处决于市场预测的准确性，而相关政策制定部门在这一点上恰恰是令人质疑的，江小涓（1999）、刘纪鹏（2004）、杨正位（2006）的研究就表明，相关政策部门对家电、电力、纺织、汽车等行业种种预测与实际市场运行存在很大的偏差。

与反垄断规制政策制定者相比，中国钢铁工业投资规制政策制定者需要获取数量多得多的市场细节知识，面临更为复杂和困难的信息与知识问题：（1）投资规制政策制定者进行准确市场预测必须获取大量关于市场供需的细节知识，然而这些知识只能依靠市场过程的展开而逐渐显示和暴露出来，在市场过程产生这些信息之前获取它是无法实现的（Lavoie，1985）；（2）由于市场的细节知识，是主观的、默示的和与特定时空有关的知识，是无法进行汇总的知识（哈耶克，2003），投资规制政策制定部门无法利用这些知识无法进行有意义的统计并据此进行正确的经济计算和预测。正是由于无法获取足够的市场细节知识与难以整合这些知识，中国钢铁工业投资规制政策制定者不可能对钢铁工业市场做出准确的预测。不能进行准确的市场预测，那么据此制定的计划与政策可能会出现系统性偏差，不但不能促使实际固定资产投资向均衡趋势的回复，反而可能会加大对均衡趋势的偏离。本文的第三部分和第四部分的经验研究将为以上论点提供支持。

3、投资控制政策可能干扰市场过程造成不良影响

我国钢铁工业投资规制政策试图通过严格项目审批、严格的市场准入管制、严格的项目审批、贷款行政审批和投资项目的技术标准准入等规制手段来实现市场的供需均衡、治理“重复建设”或是“产能过剩”，在很大程度上忽略了市场的过程价值，阻碍了市场自发调整过程，并可能引起无法预期的不良后果。

市场过程本质上就是争胜竞争的过程，争胜竞争是市场过程的灵魂和核心，是市场过程实现动态效率的关键。钢铁工业投资规制政策以规制手段实现市场均衡，往往使得高效率企业进一步投资扩张受到抑制，而低效率企业免于面对更为激烈的市场竞争并获得继续生存的空间。尤其是投资规制政策扶大限小的倾向十分明显，使大企业免于高效率中小企业不断扩张规模后带来的竞争压力，一些低效率的大企业因此获得了较大的继续生存空间，而高效率中小规模企业的发展却受到了很大的限制。显然，钢铁工业投资规制政策在很大程度上阻碍了市场的争胜竞争过程，使市场竞争的“优胜劣汰”作用显著减弱，这会影响钢铁到工业发展中的动态效率。

市场争胜过程也是一个诱导和激发争胜主体连续、广泛寻找替代品和替代方式的动态过程，是竞争主体不断寻找和试验新知识的过程（王廷惠，1，2005）。钢铁工业投资控制政策中严格的项目审批、严格的市场准入管制、投资项目的技术标准准入等措施在很大程度上忽略了这一过程价值，试图以政策部门对技术、生产方式的选择来代替企业的自主选择，这会限制企业不断寻找新技术和替代生产方式动态过程。2003年以来的投资规制政策，有一个显著的特点就是以规模为标准、片面强调所谓规模收益、禁止小规模设备的投资，并要淘汰小规模设备所形成的产能。然而我国钢铁企业这些年来成功开发并使用了一系列先进适用技术，一些中小企业采用这些先进适用技术后焕然一新，许多生产指标处于全国领先水平。中小高炉技术也特别适合我国自有铁矿低品位、杂质含量高的特点（高清举，2006）。对小规模设备投资的禁止与强行淘汰小规模设备所形成的产能，会阻碍一些中小型钢铁企业进一步寻找和研制符合中国实际国情和提高中小规模设备技术经济效率的先进适用技术，这些技术很可能在未来会较大的提高我国钢铁产业的生产效率。

政府的微观规制往往会阻碍市场的自发调整过程，产生新的市场过程，导致市场结果反而不如自由市场出现的结果（王廷惠，2，2005）。中国钢铁工业投资规制政策，以对企业投资的微观规制为手段治理“产能过剩”，同样会面临这个问题。鹤田俊正（引自《日本的产业政策》第77至78页）曾对日本旨在防止化学工业产能过剩的投资调整政策进行了研究分析，认为这一政策会破坏价格机制形成的自然投资节奏，容易出现各个企业一起进行同等规模投资的状况；为企业的设备投资在规模上设定高的审批标准，会使得企业为了得到政府批准的既得权益，做出过度的产能投资。从中国钢铁工业运行情况来看，投资控制政策制定部门对市场需求以及需求结构变动的反应迟缓，往往制定过于紧缩的投资规制政策，使得企业面对市场机会难以进行适当的固定资产投资，影响固定资产投资在市场机制作用下的自发调整；投资控制政策还导致了不必要的新市场过程，许多中小型钢铁企业为了避免未来成为规制政策的限制和淘汰对象，纷纷在地方政府的支持下快速扩充产能，许多钢铁企业为了能在规制政策收紧后获取更多的市场份额，并在今后的规制政策中得到更多的政策倾斜，往往同时在政策相对宽松时期尽可能高速度大规模进行产能投资。这样，钢铁工业投资规制政策造成了固定资产投资在“不足”与“过度”之间剧烈调整，并在一定程度上强化了钢铁企业过度产能投资的倾向。

本文稍后部分还会借助HP滤波的方法，通过对钢铁工业固定资产投资波动性的分析进一步揭示投资控制政策对市场自发调节过程的阻碍，以及造成不良的影响。

三、钢铁产业投资规制政策中持续的预测偏差问题

以下是对1994年以来我国钢铁工业投资控制政策当局的预测与规划的考察：

九五规划中预测“2000年市场需求钢材产量达到9600万吨”，并以此做出规划安排，实际上2000年国内成品钢材消费量达14118万吨；九五规划中对高档板管带材需求快速增长预计不足。严格抑制投资的政策引起固定资产投资持续负增长，使一批需要大量固定资本投入但对行业结构调整有重大影响的项目启动困难，很大程度上影响了行业结构调整的进程（引自1999年《中国钢铁工业年鉴》第337页）。表现尤为突出的是，高档板材生产能力建设严重滞后于市场需求，1999年以来板材进口剧增，到2003年薄板净进口量就达到了2302.2万吨。十五规划预测“2005年钢材表观消费量达到14000万吨以上”，实际2004年的钢材表观消费量就达到了3亿吨以上，预测偏差大得惊人。

即使是短期预测，偏差也非常大。2000年，经贸委对钢铁工业的总量控制目标为产钢1.1亿吨、钢材1亿吨，而实际产量钢材达到13146万吨、产钢12850万吨，钢材价格普遍上涨，钢材净进口972万吨。2001年、2002年总量控制的目标离实际需求偏差更大：2001年总量控制的目标是钢产量11500万吨、钢材10500万吨，而实际产钢量15163.44万吨，钢材产量达到16067万吨，钢胚、钢锭净进口544万吨，钢材净进口1247万吨，价格仅有小幅下降；2002年总量控制的目标是钢产量12500万吨，但是实际产钢量18224万吨，钢材表观消费量达到2.115亿吨，全年钢材价格整体上扬。

2003年，发展改革委员会、国土资源部等五个部委联合下达的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》中认为：“预计到2005年底将形成3.3亿吨钢铁生产能力，已大大超过2005年市场预期需求。……，如不加以引导调控，将导致一些品种产量严重过剩与市场过度竞争，……”。而实际情况是2004年产品价格大幅上升，产能超过34013万吨，大多数钢铁工业企业满负荷生产，许多企业甚至超产，粗钢生产达到27279万吨，名义产能和与满负荷供给能力即实际产能之间存在很大差异。我国钢铁工业生产能力的统计口径与计算方式显然存在一定的问题，以此种产能来判断市场供需状况的合理性是令人质疑的（周希增，2006）。到2005年粗钢产量就达到了3.5亿吨，消费量达到3.76亿吨，以我国目前统计方式衡量的3.3亿吨名义产能远远不够。

2005年底，发改委认为钢铁工业严重产能过剩，并在2006年初出台相关调控政策。但是2006年我国累计粗钢和钢材产量分别达41878.20万吨、46685万吨，同比分别增长18.5%、24.5%，全年钢铁产品价格显著上升，钢铁行业利润实现历史最好水平。市场需求远比预计强劲得多，产能过剩远没有政策当局预计的那么严重，甚至是否存在产能过剩都令人怀疑。

从以上考察，我们可以看出我国钢铁产业相关政策制订相关部门的市场预测、政策规划与市场实际情况之间一直存在很大的偏差。持续显著预测偏差的存在验证了本文前述理论分析中得出的“中国钢铁工业投资规制政策制定者不可能对钢铁工业市场做出准确的预测”的结论。预测偏差与规划失误也不可避免地导致了一些不良政策后果。

四、钢铁工业投资规制政策对固定资产投资的不良影响

1、数据来源

我们收集了从1993年－2005年钢铁产业、第二产业、建筑、电力、石油、房地产服务、运输邮电通信等基础性产业和全社会固定资产投资的年度数据。数据来自万得资讯公司和中国经济信息网。本文使用Steel、JZY、Power、Oil、Realty、Transport、Chemistry、I 2、China分别代表钢铁产业、建筑业、电力行业、石油行业、房地产服务业、运输邮电通信业、化工业、第二产业和全社会的固定资产投资额时间序列。

2、研究方法

本文主要通过使用HP滤波方法分析投资缺口分布和投资波动，进而分析钢铁工业投资规制政策对投资行为的不良影响与后续效应。Hodrick－Prescott（HP）滤波方法就是测定序列长期趋势的一种方法，该方法在Hodrick和Prescott（1997）分析战后美国经济周期的论文中首次使用，其后应用范围不断拓展。HP滤波法的优势在于可以将趋势要素和循环要素进行分解而又不像频谱滤波方法那样会损失序列首尾的数据，通过对惩罚因子的调整，HP滤波相对于Census X12平滑法和Tramo/Seats等方法又更为灵活。在惩罚因子选择上，对于年度数据，本文使用经济合作与发展组织（OECD）建议的。

3、钢铁产业的投资缺口

对时间序列进行HP滤波分解即可得到其趋势序列和波动序列。趋势序列描述的序列长期和潜在的运行趋势，波动序列则描述了序列实际值相对于趋势序列的上下波动情况，通常又可以称为“缺口”序列。图1是钢铁产业固定资产投资增速序列图，图2是钢产量的分解计算结果，图3和图4分别是固定资产投资的年度数据和季度数据的分解计算结果。

图1反映出1993年以来钢铁产业的固定资产投资呈现出极强的波动性，固定资产投资增长最快的2003年，投资额几乎翻倍，而1996年至2000年投资额则出现了持续的下降。从图2可以看出：在1997年前钢产量高于潜在产出，1997年至2003年钢产量低于潜在产出，而2003年之后产量再次高出了潜在产出。从对年度投资额数据的计算结果（图3）来看，以1997年和2003年为分界点，可以将1993年至2005年的整个区间划分为3个子区间。从1993年至1997年，波动序列始终为正，说明钢铁产业的固定资产投资存在正向缺口；从1997年至2003年，存在负向缺口；2003年之后，又转变为存在正向缺口。钢铁产业的产出缺口和投资缺口具有相同分布，这说明了钢产量在很大程度上受到固定资产投资额的影响。

使用HP滤波方法所得到的计算结果表明：1、钢铁产业的投资在1997年至2003年存在长期而显著的负向缺口。而存在如此巨大缺口的直接原因就在于1996年－2000年钢铁产业投资额的持续下降，以及2001年—2002年的投资恢复性增长相对不够迅速。2、钢产量在1997年至2003年亦存在一个长期而显著的负向缺口，表示钢产量低于国民经济发展的所需。相应年份《中国钢铁工业年鉴》关于钢铁市场运行情况的描述表明：1997年-2000年产量缺口主要是结构性的，即高档板管带生产不足而建筑用钢材等其它低附加值产品的生产相对过剩，但从整体上高档材不足的缺口要大于低附加值产品生产的过剩量；2001年-2003年产品结构问题变得更为突出，同时钢产量也开始出现不足，板材尤其是薄板价格大幅度上升，净进口量激增，钢胚钢锭也由净出口变成净进口。

4、投资波动的跨产业比较

前面我们通过HP滤波方法分析了钢铁产业自身的投资波动和产量波动，下面我们将对钢铁产业和其他产业的投资波动状况进行对比。图5描绘的是各产业历年的投资增长率，图5描绘的是各产业投资额的相对趋势，图6中Cycle/Trend反映的是各产业的实际序列相对于长期趋势的偏离率。通过图4、图5和图6，我们可以分析比较各产业的投资波动幅度。在图4中，我们可以发现：钢铁产业的投资增速几乎始终位于各曲线的最上方或最下方，波动幅度在各产业中最为剧烈；在1996年至2000年，钢铁产业的投资出现了长达5年的持续下降且在各产业中增速最低；在2001年之后，钢铁产业的投资增长率持续上升，几乎一直是各产业中最高的。图5反映了和图4同样的现象，在相对趋势的比较中，钢铁产业的相对趋势始终在最上方或最下方。在图6中，我们可以发现：钢铁产业的实际投资序列相对于长期趋势的偏离率呈现出较增长率更强的波动特征，相对于其他产业的波动幅度也更为剧烈，钢铁产业的偏离率曲线始终位于图形的最上方和最下方。从图3可以看出1997年-2003年钢铁工业固定资产投资存在显著负向缺口，图6进一步显示这一负向缺口持续时间比全社会以及其他基础性行业负向缺口的持续时间长，而且偏离程度远远高于全社会及其他基础性行业。从整个考察期来看，钢铁工业固定资产投资波幅极大、周期较长、调整剧烈，呈现出与全社会固定资产投资小幅度、较短周期波动迥然不同的特点。钢铁行业是国家的基础性支柱产业，一直以来是相关部门重点管制调控的对象，看来这种管制调控并未使得这一行业的波动小于其它行业，反而使这种波动幅度远甚于其它产业。

5、从长期显著投资缺口、投资异常波动看钢铁工业投资规制政策的不良影响

结合HP滤波分析与对投资规制政策的系统性考察，我们将不难看出我国钢铁工业的投资控制政策存在显著的不当政策调控问题，这种不当调控阻碍了市场的发现过程和自然调整过程，阻碍了企业家在市场引导下自然的投资调整过程，引起了较长时间内投资不足，钢铁工业产品结构调整缓慢以及投资异常剧烈的波动。

从图3和图6我们均可以看出，从1997年开始投资缺口转为负向，表明投资已经开始不足，但是直到2000年，钢铁产业依旧实行严格控制新开工项目、严格项目审批以及制止重复建设等严格投资控制政策，导致在这一期间投资额持续减少，但同一时期随着国民经济的快速增长，钢铁产业市场需求规模的扩大与产品需求结构有较大的变化，所需的固定资产投资额不断增加，这一时期实际投资额对市场实际所需投资额的偏离就越来越大，这在图6中表现为1997年至2000年钢铁工业固定资产投资偏离率绝对值急剧增加。2000年固定资产投资不足的问题已经比较严重（图6中表现为偏离率高达50%以上），但2001年-2002年实行的总量控制政策，依然要求对固定资产投资进行较为严格的控制，这与市场趋势存在较大的偏离，影响了钢铁工业固定资产投资向国民经济所需投资额的快速调整，这两年固定资产投资偏离度绝对值依然在40%以上。显然，在1997年以后在钢铁产业继续实行严格控制投资政策是对固定资产投资的不当调控。这种政策的不当调控加大了实际投资向均衡趋势的偏离程度，也阻碍了实际投资向均衡趋势的迅速调整，严重干扰了在市场机制引导下企业家对投资数量与投资方向的自然调整。这一点在图6中得到很直观的反映，钢铁工业固定资产投资的负向缺口不但持续时间显著长于其他行业，而且负向缺口的偏离程度也远远大于其它行业，形成一个长期显著的“投资缺口”。长时间内严重的投资不足使得产品结构调整速度与产能增加速度过于缓慢，进而使得这一期间的产品结构问题和产能不足问题越来越突出。

投资控制政策同时造成钢铁工业固定资产投资的剧烈波动。2003年，长期固定资产投资不足引发的产能不足和产品结构问题更为突出，钢材价格尤其是板管带材价格进一步快速上扬。价格的快速上涨使政策当局对严重供不应求的市场状况得以确认，放松了对投资的管制。管制的放松与价格信号的强力刺激，引发钢铁企业同步、大量的固定资产投资，造成投资的暴发性增长，最终导致固定资产投资在“过冷”与“过热”之间的剧烈波动。我们还关注到，前期较长时间内投资严重不足引发近年来投资的快速增长具有一定的合理性和必然性，不能简单定性为“盲目投资”与“过度投资”。这种投资的快速增长是对前期钢铁产业投资不足的一种“补缺”，是前期投资不足、产品结构调整和国民经济重工业化的必然结果。

五、结论与政策建议

本文研究表明我国以治理“重复建设”或“产能过剩”为目标的钢铁工业投资控制政策存在三个主要缺陷，并导致一些不良政策效应：1、“重复建设”或“产能过剩”是由于地方政府对微观经济的不当干预造成的，投资控制政策不能治理其根本。2、钢铁工业投资控制政策制定机构不可能获取规制所需的信息和知识，也就不可能对市场运行进行准确的市场预测和制定合意的投资控制政策。3、以规制方式治理“产能过剩”还会阻碍市场的发现过程和自发调整过程，导致不良的政策的效果。4、对钢铁工业投资控制政策及其对固定资产投资影响的经验性研究为理论分析提供了经验支持：我国政策当局对钢铁工业市场及其变化的判断和预测，与实际市场运行一直存在很大的偏差；对市场需求结构变动与市场规模迅速增长的估计不足，造成我国政策当局对钢铁工业固定资产投资严格限制政策的长期超调，使得这一时期我国钢铁工业固定资产投资严重不足，阻碍了钢铁企业投资在市场机制调节下的正常调整，也阻碍了钢铁产品结构的迅速调整与技术装备的及时更新，并引起钢铁工业固定资产投资在“过冷”和“过热”之间剧烈波动。

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