【原创】绿色生态县的工业化之路--西峡县调研报告

[摘要]工业化与环境保护能否协调发展一直是在理论上有争议的话题。河南省南阳市西峡县位于南水北调中线水源保护主体区域，水源保护地占全县总面积的91%，总面积为3157 平方公里；在水源保护工作带动下，西峡县的环境保护取得了很大成绩。与此同时，西峡县的经济发展特别是工业发展也取得了较大成效。西峡县的环境保护成果除了得益于自身较好的气候环境外，以下原因也十分重要：一、中央政府出台一系列环境保护工作的配套政策；二、西峡县对环境保护工作高度重视；三、当地企业通过产品升级等多种手段进行环境保护。西峡县环境保护与经济协调发展的最重要的经验是：地方工业的发展为环境保护提供了基础；从全面的动态的眼光来看工业发展是保护环境而不是破坏了环境。

一、调研过程

河南省南阳市西峡县位于豫西南，下辖9乡7镇3个街道办事处，299个行政村（居委会），43万人，总面积3454平方公里。西峡历史悠久，据考证5000年前即有人类聚居，西周首次设立行政区（西部为鄀国地，中部名白羽）；秦朝首次设县（析县）。西峡地理位置独特。地处“三带三线”：即豫鄂陕三省交汇带，古华北板块和扬子板块缝合带，八百里伏牛山腹心地带；暖温带与北亚热带分界线、湿润区与半湿润区分界线、长江黄河分水线。西峡资源丰富。有林地面积396万亩，有中药材1328种，已探明有开采价值的矿藏49种，年均水资源总量12.9亿立方米；设有国家、省级自然保护区4个，保护区面积占全县国土总面积的22.2%。

2011年12月5日到19日中国社会科学院5名研究人员对西峡县进行了调研，共走访了9个企业、4个乡镇、1个产业聚集区、8个农业种植基地（4个香菇基地、3个猕猴桃基地、1个山茱萸基地）、一个水土保护工程（丹江口库区及上游水土保持重点防治工程——关山沟小流域）；并举办了1次大型座谈会（全县主要部门参加）和3次小型座谈会。

二、西峡县经济、环境、社会可持续发展之路——现状

1.西峡县环境保护状况

丹江口水库西峡流域面积为3157 平方公里，占全县总面积的91% 。“十一五”期间，县城空气质量优良的天数保持在330天以上；城镇集中饮用水源地水质达标率及鹳河出境水达标率均为100%。2010年底，西峡县主要污染物二氧化硫、化学需氧量排放量分别由2005年底的4800吨、1890吨削减到3864吨、1294吨，削减率达到17.29%、32.32%。2008年5月，西峡县被国家环保部命名为国家级生态示范区。

在环境保护方面的良好成绩，是西峡县付出了较大努力的结果。首先，西峡关停了一批重污染企业。先后关停了32家重污染企业；取缔了800余个小黄金、小石墨、小炼钒等“十五小土”项目。其次，严把项目建设关，严禁高耗能、高污染项目准入，否决了40余个不符合环保要求的项目，形成了以非排水项目为主的工业体系。第三，积极开展环境综合治理，先后投资3亿多元，完成“三废”治理及清洁生产项目40余个。

2.经济快速发展

虽然从理论讲，环境保护与经济增长并不必然矛盾。但在实践上，往往一个地区处在工业化增长阶段时，其环境保护工作会相对较差；而环境保护较好的地区，经济增长特别是工业发展却不是很好。按一般经济学的分析，较为严格的环境保护会影响经济增长。

作为正处于在工业化中期阶段的中部地区的一个山区县，西峡县的环境保护取得了较大成绩；而且还为了保护环境关闭了一批污染企业，影响了一批项目的引进。那么，西峡县较为严格的环境保护是否影响了其经济发展特别是工业发展呢？从调研情况来看，事实并非如此。在取得环境保护巨大成绩的同时，西峡县的经济（特别是工业）也快速增长。2000-2010年，西峡县经济总量从23.2亿元增长到150.8亿元，年均增长20.6%。其中第一产业从7.4亿元增长到21.9亿元，年均增长11.5%；第二产业从10.5亿元增长到99.1亿元，年均增长25.2%；第三产业从5.2亿元增长到29.8亿元，年均增长29.8%。

三、西峡县实现经济、环境、社会可持续发展的基本经验

西峡县作为“国家级生态示范区”、“全国可持续发展生态示范县”，做到了经济社会持续发展与生态环境持续改善并重；通过调研，我们认为其主要原因有以下几个方面：

1.西峡县所处地理环境较好，决定其具备向全国其它地区提供生态服务功能的基础

西峡县位于秦岭与伏牛山南麓，北部是海拔高、坡度大的中低山地，南部是鹳河谷地，两侧是起伏大的低山丘岭；处于亚热带向暖湿带过渡地带，气候温和，雨量适中，光照充足，年均降雨量800毫米左右；境内河流众多，属长江流域丹江水系的鹳河纵贯全县南北，并与526条大小河流呈羽状分布于崇山峻岭之中，主要河流有鹳河、淇河、峡河、双龙河、丹水河等。西峡资源丰富，森林覆盖率76.8%，是河南省的资源大县。

较好的地理环境，赋予了西峡县较强的生态自我修复能力。人类过度砍伐的荒山，在停止砍伐后经过自然修复就可以变成“绿山”。以该县的寺山森林公园为例，1968年前由于附近居民上山砍伐树木，寺山变成了荒山；寺山开始禁止砍伐后，经过近20年的自然修复，到1986年已经林木葱郁。

由于西峡地处丹江口水库上游，按照对丹江库区水质影响程度划分，西峡为水源地安全保障区，属长江流域渗水水系；按小流域境内可分为灌河、淇河和湍河三大流域，共有一、二级支流28条。其中，灌河、淇河两条河流直接汇入丹江口水库，流域面积3156.96平方公里，占丹江口库区总流域面积的14%，占南阳水源区总面积的49.6%，占全县总面积的91.4%。是南水北调中线工程面积最大的核心水源区，担负着极其重要的水源涵养生态保护服务功能。

2.中央政府一系列配套政策促使西峡高度重视生态环境保护工作

南水北调工程浩大复杂，涉及工程建设、水污染防治和水土保持、生态补偿转移支付、移民外迁安置、产业结构调整等众多问题。为了确保南水北调工程的顺利进行，党中央、国务院和南水北调工程建设委员会出台了一系列配套政策措施进行决策部署。而这些政策，对于促使西峡政府高度重视生态环境保护工作意义重大。

首先，确定了有利于生态环境尤其是水污染防治的人事考核机制，奠定了促使各级政府高度重视生态环境保护工作的人事基础。

《中华人民共和国水污染防治法》、《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》、《丹江口库区及上游治污环保考核办法》等一系列法规及政策，确定将地方政府作为水污染防治和水土保持工作的责任主体，对本辖区内的水污染防治和水土保持工作负总责。将水质、水污染防治项目实施、水土保持项目实施和保障措施落实等方面纳入为考核内容。并实行行政领导负责制，签订目标责任状，纳入人事考核体系。

一系列的配套政策，促使水源地区极重视生态环境保护工作。例如，河南省从2004年起，水源区内排放污水的建设项目的环保审批严格执行向上一级环保部门备案的制度；明确地方行政首长责任，实行责任追究制。在这种情况下，西峡县也极其重视生态环境保护工作，提出了“把确保入库水质稳定达标作为压倒一切的任务”，制定了建设“经济强县、生态大县、旅游名县”的战略目标。

其次，建立了多元化的投融资和转移支付体制，以确保地方政府有能力实行生态环境的保护工作。例如，允许逐步提高污水和垃圾处理费征收标准、鼓励受水区对生态保护区进行投资；以及根据“谁开发，谁保护”、“谁受益，谁补偿”的原则，加大财政转移支付、对口支援、扶贫等多种方式和措施来建立受水区对水源区的补偿机制。

在这种补偿机制下，西峡平均每年都获得了6000-8000万元的生态补偿转移支付，为关停并转污染严重的企业并安置相关人员，生态移民搬迁，以及河道治理等水利工程奠定了经费基础。

3.政府长期的宣传，使保护生态环境的观念深入人心

西峡县在确立了“把确保入库水质稳定达标作为压倒一切的任务”的政策导向后，加强了对保护生态环境的宣传工作，使源头意识、科学发展和环境保护等观念深入到政府工作人员、企业和老百姓的心中。

例如，西峡政府确立了“生态立县”的理念，提出了“既要金山银山，又要绿水青山；绿水青山就是金山银山”的思路，“生态就是资源、生态就是优势、生态就是品牌”的观念，和“保护生态就是保护生产力，发展生态就是发展生产力”的工作要求。并在各项工作中都注意把生态保护的理念向人民群众宣传。

我们在调研和访谈中发现，西峡企业的高层管理者已经具备了很强的环境保护意识，非常注意在生产与生活中进行污染防治工作。几乎所有的企业都重视环保投入，配置了防污设备。更可贵的是，企业不仅仅是严格遵守相应的政策法规，有的甚至还自我强化了环境保护强度，自觉地以更高的标准来保护生态环境。例如，宛西制药集团在生产用水排放已完全达标的基础上，仍然配置了专门的设备用于提升排放水的清澈程度。又如，西保集团对自身所提出的要求是，要成为当地的环保示范标兵，并且对每一个项目都进行环保论证。

正是由于保护生态环境的观念深入人心，才能够促使企业和民众等微观主体配合政府的环保工作，遵守环境保护的相关政策，甚至积极主动地保护生态环境。

4.西峡政府的生态环境保护工作非常到位

在树立了牢固的生态保护意识、政治意识和责任意识之后，西峡政府的生态环境保护工作快速落实到位，多方面多角度的促进了对生态环境尤其是水资源的防污治理工作。

首先，出台了一系列相关的政策措施，从体制上保证了对生态环境的保护工作能够有序顺利地展开。

在政策导向上，提出了坚持“预防为主，防治结合”的原则，把污染治理作为水质保护的重点，采取调整结构、搬迁、关停、治理等措施，加大治污力度，控制污染物排放总量，提高水环境质量。提出把好“三道关”，即：规划关，在制定区域产业规划时，严格控制污染型企业；准入关，对有污染的项目实行一票否决；监管关，建立全天监测机制，一旦发现超标排放，坚决制止并责令其限期改正。还要设好“三条线”，即：第一条红线，对污染不达标的企业，不能限期治理的坚决迁出；第二条是蓝线，水源区内企业配套建立污水处理设备，推行清洁生产，控制新污染源产生；第三条是绿线，立足长远，停止在水源保护区内新建或扩建企业。

其次，强化政府的生态保护职能，从机构设置上为生态环境保护工作提供了组织机制基础。

西峡县将南水北调水源涵养区生态保护纳入县委、县政府重要议事日程，成立专门机构，并明确各级责任。各乡镇也成立了相应领导机构和办事机构，确定专人专职负责，形成了党委政府牵头、各部门分工协作的工作机制。每年，西峡县都将一批保护生态的重点工程和重点工作，确定为全县重点工作，列入全年政府承诺要办好的“十件大事实事”和“十大民生工程”，并将其写入《政府工作报告》。

另外，西峡还建立了生态保护目标责任制，将目标任务逐项分解到22个责任部门和16个乡镇、3个街道办事处，签订目标责任书，严格考评，兑现奖惩。建立了生态保护工作会议制度、联席办公制度，及时研究解决南水北调水源涵养区生态保护工作中的实际问题，确保生态保护工作顺利开展。

再次，加大了产业结构的调整力度，从生产结构上来减少污染源。

产业结构的调整，对于生态环境保护具有至关重要的影响。停止发展那些污染较大的产业，从源头上减少污染源的产生，能够促使环境保护的效果快速显现；转向其它污染较小的产业，又能够持续实现经济的发展。

西峡县的产业结构调整，从工业上来看，是停止发展那些污染较大的产业。西峡先后否决了黄姜、石墨、农膜、化工等40余个不符合环保要求的项目，关停了水泥、造纸、玻璃、黄金、石墨、皂素、制革、化工、木材加工等水注入行业、企业235家、转产1家、搬迁1家；依法取缔了786个（台）小黄金、小石墨、小炼钒等“十五小土”项目。将产业结构转化为以特钢及辅料、汽车配件、中药制药、农副产业加工业等行业作为支柱产业的工业体系。这些行业，都是生产过程中很少产生污染排放的行业，能够在拉动当地GDP的同时又实现了环境保护。

从农业内部结构上来看，是积极引导农民调整种养结构，从使用化肥农药相对较多的玉米、小麦的生产，转向无公害有机猕猴桃、食用菌的生产，提倡增施有机肥，减少化肥使用量，以减少面源污染。2000-2010年，西峡县农作物播种总面积仅从56.2万亩增长到57.7万亩，粮食作物播种面积从44.7万亩下降到36.0万亩，粮食产量从10.1万吨下降到10.0万吨。经济增长和环境保护的协调，与粮食作物播种面积下降有很大关系。另外，西峡政府还鼓励和促进农民将椴木香菇的生产转化为袋料香菇的生产，并采用了“菌材外购”的战略，从而减少了森林资源的消耗。

第四，加大了对生态环境治理和保护的投资力度。

西峡县先后投产了8亿多元，建成了污水处理厂、垃圾处理厂、鹳河三级橡胶坝等，实施了城区排污水和自来水管道改造，对城区7条河道进行了治理。投资3亿多元，完成“三废”治理及清洁生产项目40余个；投资2000万元，对17座尾矿库进行拦渣坝加固、排水系统修复和植物措施防护，消除矿山开采对水质的污染。累计投资2.1亿元，完成小流域治理33条，治理水土流失面积598.7平方公里。投入生态移民资金8765万元，对5户以下分散居住、地处偏远、交通不便、生活困难的深山零星户和地处重要生态区的群众进行了生态移民搬迁，建成生态移民小区12个，搬迁安置移民801户3244人。

5.当地企业通过产品升级等多种手段进行环境保护

一方面，由于企业面临着严格的环境保护政策要求，另一方面，也由于政府的大力宣传使企业本身具备了较强的环境保护意识，微观企业本身也越来越重视促进生产经营、企业发展和环境保护的协调发展。这主要体现在以下几个方面：

首先，企业积极主动地通过产品升级、技术进步等手段来实现企业发展和环境保护的协调统一。

西峡的企业十分清楚环境保护在企业发展中的重要性，做好环境保护工作，对于企业的长远发展、获得更多的资源及政策支持意义重大。因此，企业在发展过程中，会自觉的、积极主动地寻找那些对环境污染小的产品方向，通过不断的产品升级和技术进步等手段来实现企业发展。

例如，西保集团原来只是进行石墨的生产经营，后来，则主动地向炼钢保护材料升级，在实现战略转型发展中实现了环境保护。如果不进行产品升级，而是持续维持着单一的石墨产品，想要实现32亿产值的同时又不污染环境，是不可想象的。龙成集团则进一步地从炼钢保护材料的生产，通过多次的自主创新和自主研发，发展到结晶器和特种钢材的生产。正是由于企业不断保持着产品创新，才能不断提高产品附加值，获得更高的利润空间和更强的企业竞争力。企业的这种战略，一方面，从产品的性质和生产过程的工艺来看，为环境保护提供了技术上的可行性；另一方面，从资本投入和成本承受能力来看，为环境保护提供了资金和经济上的支持基础。

其次，企业高度重视对生态环境的保护，主动增加额外的环保投资，提升环保证强度。其典型的代表就是宛西制药集团。中成药制造本来就是一个污染非常小的行业。但宛西制药依然十分重视对生态环境的保护。在生产用水排放已经完全达到了排放标准的基础上，仍然加大了环保投入，配置了专门的设备用于提升所排放的生产用水的清澈程度。另一个典型例子是西保集团。在近十五年来，西保集团每建立一个新的工厂都必须配置环保配套设施；在每一个生产车间，都安装了高效的除尘去污设备，力争将污染减小到力所能及的最小程度。对每一个新项目的论证，首先第一步是强调环保必须达标，在此基础上才继续考虑下一步的可行性发展。

实际上，企业自我提高环境保护强度，是能够得到经济利益的。企业加强环境保护的正外部性正在不断内部化。因为，提高环境保护强度，能够塑造出具有社会责任的良好企业形象。在采购全球化的过程中，越来越多的采购方开始更多的关注生产企业的社会责任，更愿意选择那些环境保护相对较优秀的产品生产企业。因此，提高环境保护强度，有利于更好、更广范围地销售企业的产品。另外，企业自我提高环境保护强度，能够吸引到更多的政府关注，从而获得更多的倾斜性优惠政策并在其它方面降低企业成本，为企业发展开拓更广阔的空间。

6.地方工业的发展为环境保护提供了基础

工业的发展能够为社会较迅速地积累财富，从而能够在较好的满足人们基本生活的前提下，分流出更多的财富，用于环境保护。而且，工业的发展能够吸纳更多的原来依靠山林资源和土地资源为生的农业人口，这也有利于减少农业面源污染。西峡县近年来的经济发展历程和环境保护经验，印证了这一观点。

首先，西峡工业的发展，丰富了地方税收，从而为环境治理和保护提供了财政基础。

正如前面的数据所显示的，西峡县为了生态环境治理和保护，在生态工程建设、水污染防治、移民外迁安置、产业结构调整等方面投入了大量的资金。虽然县级政府每年能够得到一定的生态转移支付补偿，但是数额有限的中央政府转移支付远远不能满足实际的需求。在西峡调研考察的过程中，西峡县政府一再谈到的问题就是，生态补偿转移支付过少，目前生态环境保护的资金投入中，仍然有很大的比例要依靠当地政府的税收来支撑。而政府的税收主要来源则在于工业，尤其是大型工业企业。如表4所示，2010年，西峡县地方财政税收收入4.39亿元。在这其中，大型工业企业的贡献巨大。西峡县产值超亿元的企业达11家，其中宛药、西保、龙成三大集团分别完成产值20亿、33亿、100亿元，其上缴的利税也非常可观。充实的地方税收收入，为环境治理和保护提供了坚实的财政基础。

其次，相对充裕的财政能力，是政府为农民提供绿色种植的基础设施和技术支持的前提基础。

西峡政府为了减少农业面源污染，积极引导农民发展污染较小有特色有机农业。在这个过程中，政府为农民提供了较多的基础设施和技术支持服务。例如，为了推广有机无公害猕猴桃的种植，五里桥镇政府出资建设了猕猴桃生产基地，搭建了供猕猴桃树生长攀沿的水泥桩和铁丝网，并出资购买了猕猴桃树苗供农民种植。又如，为了禁止毁林种香菇，实现由椴木香菇种植向袋料香菇种植的转化，政府多次派出技术人员到袋料香菇种植技术成熟的地区考察学习，将袋料香菇种植技术引进西峡，并派技术人员长期驻留农村为村民提供技术指导，从而将先进的种植技术向农民普遍推广，促使香菇种植规模化的形成。政府对绿色有机农业的支持，减少了农药化肥的使用量，减少了对水质的污染程度。这些支持恰恰体现了工业对农业以及生态环境保护的反哺。

再次，地方工业的发展，吸纳了大量农业转移劳动力，减少了农业面源污染。

西峡工业的发展，吸纳了大量原来依靠山林资源和土地资源为生的农业人口。例如，龙成集团在西峡地区的就业员工就达8千余人，相当于西峡县两个乡的成年劳动力数量。2010年，西峡县新增农村劳动力转移就业7120人，这部分转移人员绝大多数均流向了第二产业。

这些被转移出来的农业人口，一方面，由于不再从事农业生产而减少了农业面源污染和对森林的砍伐；另一方面，也由于在工业体系中的收入相对较高，而有能力消耗更清洁的能源，例如，西峡县的许多农村家庭都自行建设了沼气池。农业生产劳动力被转移出来，也间接的保护了生态环境。与西峡县相邻的淅川县，自然条件与西峡县相当，但森林覆盖率远低于西峡；重要原因之一是淅川县工业不发达，难以大量吸纳农村劳动力以减少对山林资源的依赖和破坏。

四、西峡县需要进一步提升之处

1.如何利用调水工程，将生态服务功能价值化与市场化

南水北调工程2014年将实现通水，可以预计对于南水北调工程关注度会持续增高，国家将会持续投入资源加大对水源地的财政转移支付，受水地群众也会更加关注水源地的情况。西峡县应抓住时机，变不利因素为有利因素，扩大宣传，实现生态服务功能的价值化。

生态服务功能价值的实现路径不仅有财政转移支付，而且可以通过市场机制放大政策扶持的效果。例如，西峡的农产品被禁止使用农药与化肥，这固然会影响产量，但由于高品质有机食品可以销售高价，西峡也可以取得更大的收益。

西峡县可将受水地作为自己特色农产品的主要目标市场（中线工程受水区人口1.4，占全国的10%；GDP 5万亿，占全国的12%）；通过统一打造“绿色西峡”标识，提高产品附加值。特别是受水地的四个大城市北京、天津、石家庄、郑州由于收入水平较高，居民消费理念较为超前，对绿色食品的接受度会更高；同时这些城市居民素质较高，也较容易接受饮水思源的宣传，所以这四个大城市更应成为西峡重点宣传的对象。

也可利用此契机，推动有关部门出台相关政策（如开通北京、天津到西峡的旅游列车，受水地城市媒体公益广告时间拿出一部分作水源地城市宣传，对水源地城市利用荒坡新造工业用地不限制），从而在增加不增加财政转移支付条件，增加水源地城市的发展能力。

图3   南水北调中线一期工程受水区

2.如何充分利用农业废料，变简单分散利用为系统性规模化利用

西峡县袋料香菇产业已经成为当地农民致富的重要手段；当地由于种植香菇少种粮食作物，也减少了农业面源污染。2011年生产香菇8000万袋，生产香菇剩余的菌料有6万吨；目前主要利用方式一是作为燃料，二是作为田地所用肥料；还有部分直接作为废弃物丢弃。总体而言利用效率不高。另外，西峡县猕猴桃人工种植面积达9万多亩，盛果期年平均每亩修剪下的枝条量将有1000吨, 总计4.5万吨。其他种植的果树都将有类似的问题。目前主要利用方式也是作为燃料。西峡县山茱萸总面积达1.47万公顷，挂果8700公顷，年产量180万公斤；山茱萸子近2万吨；山茱萸子大部分都被作为废弃物丢弃。

西峡县应抓住《国务院关于支持河南省加快建设河南经济区的指导意见》中提出的要将“南阳市建设国家生物质能示范区”机遇，建立大型沼气池、机制木碳、生物质电站等多种生物利用形式，将农业生产废料采取大规模利用的形式增加产品附加值，同时解决农村居民的用能问题。

3.如何实现绿色农产品深加工，变低附加值为高附加值

目前西峡县的香菇、猕猴桃已经形成在形成了品牌，但基本以香菇、鲜果形式出销；以深加工形式出销的少；香菇、鲜果也没有形成有影响力的品牌 。虽然解决了农民的就业及收入，但难以有效提高西峡县的财政收入；也影响了县财政对绿色生态产业有扶持力度。西峡县应积极引进香菇多糖、香菇饮料、猕猴桃果醋等深加工产品，提高农产品的附加值。

4.如何吸引高端人才，变偶发性产生企业家为系统性培育企业家

在调查中，企业认为目前对企业发展影响最大的就是难以吸引中高级人才在西峡工作；中高级人才不仅注重收入，也关注所在城市的子女的教育、医疗、文化生活等因素。没有高素质的从业者，企业家的产业就只能靠 “传奇式”人物的偶然产生；只有吸引大批高素质的就业者，才能大量的产生创业者与企业家。西峡已经初步具备了吸引人才的条件，可以通过宣传“魅力西峡”让更多人了解西峡；可以调研了解目前大学生对西峡县吸引人才的“短板”，着力进行改进。

5.如何提升旅游业，变自身发展为支撑全县发展

西峡旅游业取得了快速的发展，但西峡旅游业目前还更多的关注旅游业自身的发展，而没有定位为支持全县发展的产业。旅游业应抓住南水北调通水的契机，受水地游客的西峡之行变为“思源之旅”、“感恩之旅”；让来西峡游客变为西峡产品的忠实消费者与推介者，以带动西峡绿色产品的销售市场。对旅游业进行整体规划，使之能成为西峡县发展的支撑产业。

五、政策建议

从西峡县调研情况可以看出，通过努力完全可以实现经济与生态保护的协调发展。考虑到目前中国的实际情况，中国可以利用大型生态保护工程，在部分地区率先实现经济与生态保护的协调发展。具体建议如下：

（1）加大对经济与生态协调发展的宣传工作，使“生态保护”成为各级政府、企业家、群众的自觉要求。从西峡县调研来看，“生态保护”已经成为政府、企业家、群众对自觉要求，这是西峡县实现经济与生态保护协调发展的内在原因；这一自觉要求，也是外部要求与西峡县坚持不懈宣传的结果。建议国家有关部门对经济与生态协调发展的地区进行广泛的宣传，提高各级政府、企业及群众环境保护的自觉性；建议公益广告中确定20-30%的比例作为生态环境保护宣传。 

（2）加大政策优惠力度，培育生态服务功能区造血机能，率先实现生态与经济和谐发展。目前国家的生态补偿措施的确提高了生态保护区的生态保护积极性；但依靠转移支付，生态保护地区难以进一步提高当地群众的生活水平，在全国也难实现示范效应，对科学发展观进一步落实不利；应在进一步加大生态补偿的同时，提高生态服务功能区的造血机能，率先实现生态与经济和谐发展；进而可以在不需要生态转移支付的条件下，实现经济与生态的和谐发展，推动科学发展观进一步落实。从西峡县调研情况来看，西峡县经济与环境协调发展的引导产业是工业。从动态、全局的眼光来看，工业是保护了环境而不是破坏了环境。因而，提高南水北调中线工程水源地保护地区造血机能的有力抓手是，将更多的劳动力生存方式从简单的向自然界直接获取，变为更加高效的工业化生产。针对南水北调中线水源保护地，多为山区县的实际，可以在严格耕地保护及环境保护的条件下，对于利用荒坡造地可以不限制其工业用地的面积。

（3）大力推动南水北调中线水源保护地建立高效生态农业，形成生态保护与经济增长、农民增长的良性互动。但从传统农业转向高效生态农业取得效益的周期较长，前期投入较大。以猕猴桃为例，从种植到产果约需5年；每亩地前期投入约为2300元。农民难以承受如此长周期的投资期；而当地财政有限也难以大规模支持农民进行种植结构的调整。建议中央政府可以提供专项资金，支持水源建设高效生态农业；也可以通过中长期无息贷款的形式，支持当地建设高效生态农业。

（4）加大生态保护地与生态保护受益地互惠合作。生态服务功能区为了提供相应的生态服务功能，在一定程度上影响了当地一些项目建设；在一定时期内会影响生态保护地的经济发展。生态服务功能区提供的生态服务功能被其他地区所分享，其他地区理应提供相应补偿。就南水北调中线工程而言，生态服务功能的受益地较为明晰，因而可以加大受益地与水源保护地的互惠合作。受水地可以应提供一定数量的公益广告为水源地进行宣传，提高水源保护区知名度，使人们认识到保护水源区的重要性。例如，北京电视台应提供相应时长的电视广告给供水地进行城市宣传及高效生态农产品的宣传；从而使水源地高效生态农业产品市场价值得以实现，形成产业的良性互动。在不增加受水地财政支出的条件下，通过市场机制支持水源地进行生态环境建设，实现双赢。受水地，特别是京津等特大城市可以开通直达水源地的旅游列车，一方面可以使受水地群众亲身感受水源地为进行水源保护所付出的努力，另一方面也可以增加水源地群众的收入。

（5）明晰生态服务功能区的主要功能，弱化其他约束性考核指标。由于各地的地理位置与资源禀赋不同，因而提供生态功能及减排污染物的成本有较大差异。可以根据各地的比较优势，对各地的进行差异化约束性指标。对于南水北调水源地来说，主要的生态服务功能是水源涵养与保护，在不影响其主体功能的前提下对于二氧化碳排放等约束性指标可以暂不考核；也可进行试点，将其森林固碳能力一并进行考核。

（6）加大生态转移支付力度；将生态补偿资金筹集与分配与生态服务功能提供与受益相挂钩。目前来看，生态转移支付力度尚不足；生态转移支付资金也主要由中央政府提供，这与生态服务功能受益地难以明确划分也有一定关系。南水北调中线工程受益地及受益量较为明晰，可以由受益地提供相应的生态补偿资金。各受水地区可在其水价中加入生态补偿资金，用以筹集补偿资金支付给水源保护区。在分配给各县的生态补偿资金上，也应根据各县提供的生态价值量进行分配；南水北调中线工程水源地各县而言最重要的生态服务功能就是 水源涵养，因而可以根据各县提供的水量来确定，而不应根据各县财力进行分配。