湖北退田还湖 农民搬到哪住
来源：《经济参考报》
原题：耕地核减和移民安置成挑战
“千湖之省”还湖工程遭遇人湖共生“两难”
涂镇湖退垸还湖及生态修正工程（网络配图）
三农直通车综合报道：入冬后，本是湖区渔民准备围网捕捞、鲜鱼上市的时节，而位于湖北鄂州梁子湖东南部的涂镇湖，却不见养殖场渔民捕鱼的忙碌场景。
有着“千湖之省”美誉的湖北，在总结历年来湖泊利用保护得失的基础上，决定在平原湖区探索退圩垸还湖，将2016年汛期分洪的200多个圩垸，绝大部分实施永久性还湖工程，让水回“娘家”，不少地区通过扒堤、建闸等方式，有序开展退渔还湖、退田还湖，逐步恢复扩大湖泊面积。但《经济参考报》记者调研发现，实施退垸还湖地区，当前普遍面临耕地核减和移民安置两大难题，亟待国家政策支持，有序恢复扩大湖泊面积。
人进湖退：1332个湖泊仅剩755个
洪湖、长湖、三湖、白鹭湖，这四个相互连通的湖泊，曾是江汉平原的重要水涵养地。长期围垦造田，使四大湖泊面积从1158平方公里，减少到不足500平方公里，其中三湖、白鹭湖现已完全消失。2016年洪涝中，四湖流域成为重灾区。紧邻荆州市城区东北的长湖，2016年7月水位居高不下，一度突破历史最高，倘若溃堤将直接威胁上百万居民安全。
曾经湖泊星罗棋布的湖北，过去数十年来在湖中筑堤围坝，将部分湖泊改造成鱼塘、田地，甚至群众居住的圩垸，导致湖泊面积大量减少，不少湖泊彻底消失。
“20世纪70年代围湖造田、90年代后城镇扩张是湖泊大量减少的主因。”湖北省湖泊局副局长熊春茂告诉《经济参考报》记者，在1950年首次统计时，湖北共有湖泊1332个，面积为8528平方公里；现在仅755个，面积缩至2706平方公里。数量减少近一半，面积减至约三分之一。
湖泊数量与面积大量减少，直接导致湖泊库容减少，湖区防洪压力骤增。《经济参考报》记者在采访中了解到，2016年夏汛期全省过半湖泊最高水位超保证，四分之一的圩垸破溃分洪。据统计，2016年夏季汛期，湖北755个湖泊中，有438个最高水位超警戒，105个最高水位超保证。全省850多个湖泊圩垸中，215个分洪调蓄，造成巨大经济损失。
痛定思痛，“千湖之省”湖北开始反思历年来湖泊保护与利用的得失，决定在平原湖区探索退圩垸还湖，将2016年汛期分洪的200多个圩垸，绝大部分实施永久性还湖工程，让水回“娘家”，探索生态保护优先、绿色协调发展的湖泊保护新路。
牛山湖炸垸还湖 供图/新华社
20世纪70年代为围湖养鱼修建的近两千米长的湖堤被破除后，面积1.6万亩的涂镇湖从养殖渔场重新回到梁子湖自然水域的怀抱，再也看不到养殖场渔民捕鱼作业的忙碌场景。
鄂州市防汛办主任李从定说，包括涂镇湖在内，该市目前已有14个圩垸实施永久性还湖工程，加上武汉市的还湖面积，梁子湖作为武汉城市圈战略备用水源地，面积一下增加80多平方公里，防洪调蓄功能大幅提升，水质安全也得到更好保护。
不仅在鄂州，湖北省多个地市均已陆续实施退垸还湖。全面开展退渔还湖，拆除围网小湖并入大湖；重点实施退田还湖，不再修复分洪湖堤，田地变湖面；有序推进退垸还湖，搬迁安置垸内居民，一系列还湖工程正在湖北各地陆续展开。
长期从事湖泊保护科研工作的武汉大学教授于丹说，各种还湖工程的实质是人退湖进，既应防洪调蓄之急，又谋绿色发展之远。
退田还湖：围湖改造的农田处置成难题
走在荆州市沙市区观音垱镇习口村，围绕水面超过21万亩的长湖湖堤，在村里延伸出一段民堤。民堤内是有9个村民组承包地的马子湖民垸，面积达到2平方公里。2016年汛期，由于长湖水位超历史最高水位，马子湖民垸被扒堤分洪，堤内养殖场和农作物损失惨重。
习口村4组村民马大山说，马子湖民堤是20世纪70年代村民建的，过去40多年来已经历过三次分洪。现在养殖场、鱼粉厂都已搬迁后，就会修建闸口放水，垸内大片农田将被淹，“其中就有我家两亩承包地”。
“日益突出的防汛压力和生态约束，让各方重新认识湖泊的重要性。”荆州市委书记李新华说，过去吃不饱要围湖造田，现在单产提高，退田还湖不会影响粮食安全。一场大水造成的损失，就可能使之前数十年的心血白费，地方政府与农民群众都支持还湖，“我们计划未来两年内，全市还湖退垸42个，包括三湖、白鹭湖在内，恢复库容超过10万立方米的湖泊16个”。
据了解，湖北省2016年借汛还湖，计划对上百个圩垸实施永久性还湖工程，总面积约527平方公里。
不过，熊春茂说，这些圩垸通过围湖改成农田后，在80年代都已承包到户，粗略估计垸内农田中约有60％被划入基本农田，“退田还湖中，这些基本农田如何处理处置，成为最棘手难题”。
荆州市正计划对因围湖造田而消失的白鹭湖、三湖退田还湖，两个湖泊退田还湖面积约10平方公里。作为产粮大市，全市耕地中96％以上都是基本农田。当地干部反映，这些基本农田指标通过什么方式调整，或者核减，目前政策并不明朗。
因围湖造田而消失的白鹭湖
根据《土地管理法》规定，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。记者在鄂州市梁子湖区采访时，当地干部反映，现有法律法规规定基本农田不能种树养鱼，但能否还湖变成湖面，尚无政策明确。在没有具体政策依据背景下，将基本农田用于还湖，“若要因此被问责或处分，就太划不来”。
移民搬迁：生态补偿地方财政难以负担
一些正负责实施退垸还湖的基层干部表示，在现有国家投资项目中，能覆盖退垸还湖移民搬迁的很少。鄂州市委书记李兵说，当前能勉强适用政策仅有农村危房改造，及发改、民政少数专项资金打包，还远不足以补偿农民建房成本。
7月中旬炸堤分洪的牛山湖，过去20多年一直是华中地区重要的淡水鱼、大闸蟹养殖基地。随着牛山湖与梁子湖合二为一，有279名职工的牛山湖渔场也被迫转型，从围网养鱼转变为尝试发展休闲旅游。
51岁的渔场职工朱培姣一家人，过去30多年都是靠承包牛山湖10多亩水面养鱼为生，平均每年纯收入有10多万元。炸堤后湖水淹掉她家房屋，政府正新建安置房，“但我们今后的生计咋解决？”
荆州市政府副市长袁德芳说，荆州市正在推进的四湖地区退垸还湖面积达63.3平方公里，涉及搬迁人口8809人。退垸还湖涉及工程建设、移民征迁与补偿、就业安置、土地调整等多方面问题，其中移民安置和长远生计安排问题能否妥善解决，决定退垸还湖工程能否顺利推进。
“退垸还湖移民安置，迫切需要国家和省级政策支持，光靠地方财政资金承担不起。”荆州水利局局长郝永耀说，住在圩垸的群众反映，隔几年遇到一场洪水，低洼地的鱼塘、莲藕就要损失惨重，老百姓搬迁退出很积极，但前提条件是要安置好，有保障。
湖北省委农村工作部统计数据显示，纳入还湖范围的200多个圩垸，涉及转移人口11.75万人。首批还湖圩垸预计需要搬迁3万人，第二批移民安置任务较重，需搬迁安置人口8.7万人。
记者采访了解到，目前不少已实施退垸还湖的地区，针对湖水淹没农民承包地，政府采取支付土地流转费方式予以补偿。已有13个圩垸永久性还湖的鄂州市梁子湖区，涉及被淹土地和鱼塘总面积超过3万亩，目前按照每亩200元至400元不等的标准补偿流转费，由此每年区财政需支付资金超过600万元。当地干部反映，这笔生态补偿的支出，全靠区级财政负担难以持续，亟待明确分担机制。