全球数据资源争夺与风险防范
【摘要】随着数字经济的快速发展，大数据已经成为当代社会的重要资源，成为大国间和企业间竞相争夺的“富矿”。资本控制下的商业平台利用技术与先发优势，对海量数据进行剥夺性占有，通过数据“圈地”实现自身数字寡头的垄断统治，构筑操纵大众舆论的数据暴政；甚至与某些政府合谋，利用数据霸权干预他国内政，威胁他国数据安全，带来诸多风险。对此，国家需从顶层设计出发，在国际上积极推动数字领域国际规则和标准的制定，倡导平等竞争格局，保障隐私安全、数据安全和国家安全；在国内加强大数据基础设施建设，培育数字经济产业新模式、新业态，构建有效抗衡力量，建立数据联合监管机制，打造多元主体协同共治的健康网络生态环境，驱动数据治理现代化、法治化发展。
【关键词】数据安全；数据治理；数据圈地；数据霸权
21世纪是数字化时代，网络空间中的数据呈井喷式增长。大数据成为各国的重要资源，也成为资本竞相争夺的“富矿”。在数据不断资本化与商品化的过程中，资本与数据的勾连逐渐衍生出一种新的霸权。一些互联网平台大肆攫取和占有用户信息数据，抢夺数据资源，控制资本市场，甚至与某些政府合谋，利用数据霸权干预他国内政，操作舆论决策，对大众物质生产活动造成巨大影响，也对他国国家主权、信息安全产生极大威胁，引发了诸多风险。
一、数据圈地：抢夺数据资源
所谓数据，即指任何以电子或者其他方式对信息的记录，包含个人、企业、组织使用各类互联网应用或其他方式所形成的类似聊天记录、通话记录、邮件记录、交易记录以及政务记录等。随着数字经济的快速发展，从社交到就业、教育到医疗，社会发展与大众生活越来越离不开数字技术与数据。数据的重要性已然超越了工业资本主义社会中土地与机器的地位，成为当代信息社会的核心生产要素。数据成为大国和企业角逐和争夺的重要资源。谁掌握了数据，谁就掌握了主动权。为了最大限度地攫取和占有海量数据，一些资本巨头竭力利用现代信息通信技术进行“数据领地”的扩张，在全球构筑数字化平台生态圈，千方百计地通过花样翻新的“圈地运动”大肆收集人类生产生活的信息数据，以实现对数据的剥夺性占有。实际上，这种私有化的“圈地”行为最早可以追溯到13世纪，但与早期英国农民为了维持生计而自发的协议圈地行为不同，现代社会中持续发生的“圈地运动”是为了市场而进行的。与自然形态的土地资源相比，数据资源的复杂性在于数据的使用及其价值创造的潜力。从数据的本质上看，数据具有非竞争性，即可多次同时使用且不会损耗其价值，也不受有形资产折旧的影响；然而，数据的“真实”价值却具有虚拟性、隐蔽性和广泛性等特质，往往取决于他者对数据的搜集、传输、存储和分析的能力。迈入大数据时代，以Amazon（亚马逊）、Apple（苹果）、Facebook（脸书）、Google（谷歌）、Microsoft（微软）为代表的互联网巨头们再次发起了争夺数据资源的“圈地运动”。他们利用技术优势和资金优势，以提供大量免费信息、服务及娱乐的方式吸引用户聚集，以信息中介的形式串联起了全球绝大多数的数字资源和网络使用者，颠覆性地将早期单纯依赖注意力的“注意力商人”（attentionmerchant）盈利模式转向了对用户数据的处理与控制。通过收集追踪用户个人信息、网页浏览痕迹、点赞、评论等网络行为，用户的每一次搜索、每一次购物甚至每一次选择都被悄无声息地存储下来，数据资源被不断私有化，数据的所有权与使用权被集中在少数人（平台）手中，用户除了顺从地以“默认”的方式出让自己的数据权益之外，只剩别无他法的无奈。除此之外，这些互联网平台还不惜以超高溢价大肆进行早期收购和跨界并购，不断侵吞国际市场份额，即通过控制数据生产、流通，操纵行业标准等“圈地”行为构筑起一座“带围墙的花园”（walledgarden），形成自身独享的数据流和数据池，获取他人无法逾越的竞争优势。以谷歌为例，该公司从2013年始陆续收购了摩托罗拉、YouTube、Bufferbox、DoubleClick等多家企业，从而将业务范围从搜索引擎扩展到操作系统、社交平台、城市大脑、自动驾驶、谷歌地图等大部分的数字前沿技术领域，一步步形成“中心-散点”的多元产业链延伸，嵌入大众的日常生活，成为最具影响力的基础设施服务平台之一，实现自己数字寡头的垄断统治。根据联合国贸发会在2019年的调查，谷歌在世界范围内占有约90%的互联网搜索市场，亚马逊在全球零售活动中拥有40%左右的份额，而脸书占据了全球三分之二的社交媒体市场，其月活跃用户量甚至比中国人口总量还要多，每天产生4兆比特的数据，包含100亿条消息、3.5亿张照片和1亿小时的视频浏览。
二、数据霸权：侵犯数据主权
在数字科技时代，权力是基于数据的。20世纪以来，源于国家间的数字鸿沟与经济差距使得美国数字化公司在全球数字世界里保持着绝对的统治地位，也为以美国为首的发达资本主义国家的数据霸权提供了条件。作为互联网的发源地，美国拥有唯一一个主根服务器和9个辅根服务器，这等同于掌控了数字空间的“封疆权”。而与一些垄断平台的合谋更是进一步加强了其对数据的控制与垄断，加大了其对数据所有者的控制范围，将本具有公共属性的互联网空间逐渐变为了霸权支配下的私属领域。
一方面，它们打着以自由为名的旗号突破国家界限，入侵他国市场，不断加速跨境数据流动，控制数字资本的输出，凭借着先发优势和对数据资源的垄断获取来自各个国家的用户信息与行为痕迹，甚至通过隐蔽的手段对其他国家的数据进行收集和监测，侵犯他国的数据主权、网络主权。2013年，自斯诺登“棱镜门事件”暴露出美国安全部门利用一些互联网公司收集全球数据的内幕后，“数据主权”便引起了广泛的讨论。数据主权是一国国家主权内涵的延展和扩充，即国家对数据和与数据相关的技术、设备、服务商等的管辖权及控制权，包括域内数据最高管辖权及对外的独立自主权、参与国际事务的合作权等。2017年3月1日，我国网络信息办公室与外交部共同颁布了《网络空间合作国际战略》，将维护数据主权原则作为我国治理网络安全的重要手段，但在互联网领域拥有绝对优势的美国在斯诺登案后并未收敛，反而更加公开地宣扬其所谓的“数据自由”理论，利用技术手段对他国数据实施数据霸权。2020年，美国中央情报局CIA再次被爆出与瑞士Crypto公司间长达60年的窃听监控计划，《华盛顿邮报》表示，CIA直到2018年还在利用这家公司窃听他们的对手和盟友共120余国的情报信息，同时从中获利数百万美元。从电子邮件到通信信息等全部难逃监视，大量的数据也在这种无底线的非法行为下流向美方的数据系统。它们不仅能够从海量的数据中提炼出应用于生产实践的高附加值信息，还能从中解读和分析与国家安全息息相关的政治、经济、军事等各方面信息，直接威胁他国国家安全。
另一方面，美国不单运用政治、外交等手段恶意打压他国企业（如华为、TikTok等平台软件），帮助国内数字企业进行不正当竞争，还利用立法条款为自己“洗白”，使其调取他国数据的行为合法化。“9·11”事件后，美国出台的《爱国者法案》（USA PATRIOT Act）规定，美国情报机构可以直接进入微软、雅虎、谷歌等互联网公司的在美服务器和数据库获取相关数据；2018年，美国总统特朗普签署了《澄清境外数据的合法使用法案》（又被称为《云法案》），明确美国执法机构从网络运营商手中调取数据的权力具有域外效力；规定美国联邦执法部门能够对重点领域、重要行业的敏感数据实施禁止或限制管理，并可以强制位于美国的电子服务提供商披露其拥有、保管或控制的数据。2019年，美国联合其32个盟友在布拉格召开了一场关于5G安全准则的会议，试图利用尚不具有约束力条款的“布拉格提案”将华为等竞争对手排除在外，从而主导制定5G网络安全国际规则。2020年4月，美国国务卿蓬佩奥宣布，美国将禁止所有被认为“不可信”的IT供应商（包括中兴和华为）通过包括传输、控制、计算或存储设备在内的方式接入任何国家和运营商的5G网络，并于2020年6月更新清洁网络（Clean Network）计划，声称要从电信服务、程序商店、应用软件、云服务、电缆以及5G等方面全方位排斥中国信息产业产品及服务。不难看出，美国这一系列的“长臂管辖”政策不仅扩大了其单方调取域外数据的权力，还企图通过制定网络空间的国际规则维系其霸权统治，构建出一个以美国为中心的全球数据治理体系。
三、数据暴政：操纵舆论决策
四、数据治理与风险防范
大数据时代的数据安全面临的风险类型多种多样，各国各方对于数据资源的争夺已然进入白热化阶段。日益庞大的互联网平台虽然为全球网民提供了丰富的产品和服务，但也因其在数据、技术及资源上的垄断而造就了资本与平台的霸权。数据资源、数据处理以及数据流动上的不对称、不透明、不平等给原有的数据安全和国家安全造成了前所未有的挑战。
如何保障数据安全，维护数据权利保护与数据自由流动间的关系，有效规范平台行为，已然成为各国治理能力建设的重要议题，成为一种全新的国家实力要素。因此，需要国家从顶层设计出发，系统治理、依法治理、源头治理综合施策。在国际上积极推动数字领域国际规则和标准的制定，倡导数据安全自由流动的平等竞争格局，保障隐私安全、数据安全和国家安全；在国内加强大数据基础设施建设，培育数字经济产业新模式、新业态，构建有效抗衡力量，打造多元主体协同共治的健康网络生态环境。具体而言，可以从以下几方面进行应对：
（一）倡导数字领域国际规则制定，推动数据安全自由流动
从全球范围来看，数据互联互通是打破“数字孤岛”、防范“数据圈地”的必由之路。数据的安全流动、开发与利用在一定程度上决定了数据的资产价值，这关乎着数据治理的顶层设计。面对资本控制下的数据资源垄断及霸权竞争，在保障数据安全前提下的全球数字领域规则体系建构有助于防范数据垄断风险，促进数据资源在国际间的合作利用与开放共享，对全球及我国的数字产业发展都具有重要意义。
目前全球较为完善和严格的数据保护法规是欧盟于2016年通过，2018年正式实施的《一般数据保护条例》（GDPR）。其中对各类数据跨境流动的严格规制：要求数据接收国（地区）需确保达到充分水平的保护标准，才允许数据进行跨境流动，高度强调数据主权优先等规定，对全球数据保护规则的制定影响深远。2020年2月、6月欧盟连续发布《欧洲数据战略》（A European Strategy for Data）、《欧洲数据保护监管局战略计划（2020—2024）——塑造更安全的数字未来》（EDPS Strategy 2020—2024——Shaping a Safer Digital Future）进一步强化数据空间安全治理的规则，提出以“数字团结”为理念，制定通用数据、工业数据等安全和使用规则，旨在塑造一个更安全、更公平和更加可持续的欧盟数据空间，促进欧盟单一数据市场的经济发展。而与之不同的是英国主打“开放式”的数据治理理念。2017年英国在《数字经济法》中提倡建立数据共享协议以打破政府机构间的“各自为政”现象，并于2018年对其数据开放平台“data.gov.uk”进行了升级，允许政府部门、社会组织、普通公众上传、下载和处理公开数据，投资建立世界上首个“开放数据研究所”；2020年9月，英国数字、文化、媒体和体育部（DCMS）颁布《国家数据战略》（National Data Strategy），提出与各国合作开发“共享标准”，将“在安全的前提下支持数据的国际流动”确立为五大战略目标之一，进一步推进国家政府间的数据开放进程。还有一些国家，如澳大利亚采取相对折中的措施，通过对数据进行分类管理、分级标识、强制性指南与推荐性指南相结合等方式来规制数据跨境流动。印度则以“数据民族主义”为抓手，强调出境数据管控的必要性，如其2019年发布的《国家电子商务政策》草案中提出，“印度及其公民对其数据享有主权，但这种权利不应扩展到非印度人”。
各自不同的国情和利益诉求导致不同主权国家对数据权属、数据跨境流动的规制理念与主张各有不同，数据治理机制建构进程出现多重冲突，一个开放、合作、互利共赢的全球数据治理规则与标准亟待建立。2020年9月，中国发起的《全球数据安全倡议》将数据治理置于国际多边合作的框架之下，呼吁各国共商应对数据安全风险之策，在发展与安全并重的原则下对数据发展问题制定统一规则，并在最新通过的“十四五”规划中再次提出要建立数据资源交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范，推动数据资源的安全开发与利用。2021年9月1日起正式施行的《数据安全法》作为我国首部数据安全领域的基础性法律，第一章第三条明确将数据安全定义为“通过采取必要措施，确保数据处于有效保护和合法利用的状态，以及具备保障持续安全状态的能力”，提出以“数据安全”作为限制性条件，以数据主权及国家安全为底线，管理数据流动风险的“双原则模式”。这尽可能地避免了过于宽泛地限制阻碍数据的发展，又对数据的完整性、保密性、可用性能力以及数据的动态发展提出了责任要求，为促进全球数据治理规则的尽快形成，发展相对健全的国际规则适用机制，妥善处理数据跨境流动、数据安全和数据主权问题确定了基本框架，既彰显出我国坚持对外开放与国际合作的基本态度，又彰显出对国家安全的高度关切。
中国作为负责任的大国，应继续积极通过国际交流、对话和谈判的方式促进数字领域国际规则的尽快形成，利用“一带一路”倡议、博鳌亚洲论坛等国际平台，加强数据安全的国际协调与合作，建设国家数据统一共享开放平台，扩大基础公共信息数据的公开透明或以区块链技术建立“数据信托机构”，在坚持网络主权的原则下，通过数据安全保护多边合作协议细化数据安全保护的域外效力，促进数据资源的合理开发和利用，拓宽各主权国家深层次参与全球数据治理的渠道，不断推动数据资源的合理开发和利用，领导全球数据贸易及数字经济高质量发展。
（二）优化数据基础设施建设，发展自主化数据技术
目前，西方平台巨头依赖于数据的“聚合效应”，即特定平台上的用户数量越大，数据越多，其商业价值越大，逐渐形成了“赢者通吃”的寡头竞争格局。想要突破重围，防止垄断资本继续圈占“无用、无主”数据，或对用户的数据资源进行非法攫取，必须系统布局大数据基础设施建设，不断发展完善自主化数据技术，培育国内数字经济新产业、新业态和新模式，构建数字产业有效抗衡新力量。
近年来，阿里巴巴、华为、腾讯、百度、字节跳动等大型数字公司纷纷将数据业务作为企业的核心业务之一，在世界范围崭露头角。如阿里云已陆续在全球14个地区部署了超过200个数据中心，为全球数十亿用户提供多项服务；而腾讯也在2016年初就开始布局全球云服务市场，并提出了完整的腾讯云出海计划，在短短几年里，已在全球开放25个地理区域，运营53个可用区，发展迅猛。可以预见，随着更多的技术资源及支撑服务体系的投入，中国将逐渐拥有与数据霸权国“扳手腕”的实力。但是，美国几十年来积攒的数据优势地位依旧不容小觑，很多国内企业仍要依附于美国的数字公司开展业务，数据安全与企业发展受到极大限制。一些部门数据中心的底层基础设施国产化自主可控性程度很低，一旦被恶意攻击，容易导致大量关系国计民生的数据被窃取或泄露，对国家安全造成巨大潜在危害。
面对风险，数据资源安全保护应从“措手不及”到“防患于未然”。一方面，从基础架构层面出发，继续加快完善我国大数据中心、5G通信网络、数据开发平台等新型基础设施建设，将数据写入生产要素，坚定不移地贯彻实施国家大数据战略，积极开展大数据技术自主化创新，开发大数据统计系统及元数据应用系统，提高数据资源及其辐射资源利用效率，提升数据分析与处理能力，增强我国数据资源占有量；同时，将数据安全开发原则融入我国数据技术的设计之中，完善大数据“采存传用管”过程中的数据加密技术、数据防火墙技术、数据脱敏技术、数字水印技术等，形成具有自主知识产权的技术支撑体系，有效防范数据泄露、滥用等数据风险，进一步提高我国政府及社会企业对数据资源的可得性、普惠性、便利性。
另一方面，继续加强政府与企业的合作，通过政策扶持、资本投入和技术支持推动国内平台发展，完善我国企业建设，建立一批具有国际竞争力的世界一流平台企业；同时加强对拥有巨大技术力量、大型数据资源和巨大消费者流量的平台机构的数据安全监管，加强对垄断性社交媒体平台、公共传播资源平台等资本控制舆论的治理，也可尝试将一些垄断性平台掌握的庞大舆论资源收归国有。有关部门还应加强对不同平台商业模式的调研以及与平台企业的交流，深入考察不同行业的市场集中度情况、企业的营业情况，对数据的跨国流动、交易方式和提取使用标准进行规范，针对一些尚未引发危机的源头加强安全管控，如规定从事数据交易的中介机构在提供服务时，要求数据提供方说明数据来源，审核交易双方的身份，并留存审核、交易记录，尽量将风险降到最低。对于可能诱发社会公共安全事件的数据交易、数据处理活动等加强风险监测，针对存在较大数据安全风险隐患的组织、个人进行约谈，并要求其立即采取补救措施进行整改，尤其要警惕那种旨在实现平台垄断的数据驱动型并购行为，防止数据霸权的扩张。
（三）建立数据联合监管机制，重视数据生命全周期保护
随着互联网技术与人工智能技术的应用普及，数据资源来源于数据生命的全周期过程，主要包括数据的创建、采集、组织、处理、存储、发布、发现/获取、增值和评价9个阶段，而数据安全风险和隐私泄露风险也贯穿其中。数据治理要达成整体善治的目标，应以全局性的观念看待数据的价值，基于数据的生命周期打造数据联合监管机制，整合相关机构和资源建立以政府为主导的多主体协同治理，对数据质量、资产、风险安全等进行统筹、协调与管理，增强数据生成者和数据监管者对数据的控制权，构筑健康的网络生态环境。
首先，优化治理主体结构。在这场数据的争夺战中，掌握数据资源的互联网平台已然成为最重要的竞争主体之一，全球数据治理的推进离不开个人、企业和主权国家三者间数据权益的协调。这就要求我们应厘清数据所有者、使用者、控制者、交易者和监管者等不同角色在数据支配、收益与处置等过程中的权利责任、义务及各类行为边界，尊重、鼓励和引导网络数据行业、组织及平台等非政府主体发挥专业优势，积极参与数据治理，形成多元主体协同共治的数据安全风险治理模式。尤其是互联网平台作为数据的利用者、内容的审核者、行业秩序维护的公共管理者，应充分唤醒和强化其参与治理的意识和意愿，将企业的数据保护行为纳入企业综合实力评估体系，将数据安全责任内化为其行动逻辑，提倡负责任的数据利用；明确其数据安全保护义务，授权其对工作中收集和产生的数据及数据安全负责，填补数据安全风险防控的模糊地带，筑牢平台数据治理协同共治格局的主体基础。
其次，建立数据全周期治理机制。日益严峻的数据问题要求国家政府部门应尽快在政府-平台-用户内部建立统一的大数据治理平台，打通内部横向、纵向之间的数据交流不通畅问题，形成信息共享、交流协商、互相监督管理的协同共治机制；通过对数据输入、采集、使用到过期环节的统筹考量，建立数据分类分级保护制度，对不同阶段的重要数据、核心数据实行更具针对性的严格管理，并利用人工智能技术辅助建立实时系统漏洞检测机制、内容审查机制等，对包括个人（用户）所属数据质量、资产及机器自动生产形成的、控制应用的，或并不与具体个人直接联系起来的数据进行治理。
最后，健全相关配套法律法规的制定与衔接，提升社会数据素养。相比欧美等国家，我国数据安全领域的法律体系建设起步较晚，相关配套法律制定工作尚未完善，部分机制不够成熟。出于发挥网络平台专业优势的考量，一些法律法规赋予了部分平台一定的自治权力，这种权力常依托技术垄断而具扩张性，既分享着政府权力的让渡，也蚕食着政府权力的运行边界。但面对企业平台在数据安全治理中的特殊作用，目前法律中对企业的责任义务规定却较为笼统，欠缺具有针对性和多样化的企业法律责任规制，导致网络平台内部的利益与责任关系格局面临失衡扭曲的风险。因此，未来需进一步完善网络平台在数据传输、使用与保护中的制度安排和需要遵循的法治要件，根据不同类型的企业制定相关领域的数据治理要求，形成更具针对性和有操作性的权利义务内容，明确权利边界。同时，各相关主体的数据素养观念也是影响数据开放安全与隐私的重要因素，应将数据素养教育嵌入日常生活及各项管理制度之中，重视网络平台负责人和工作人员及用户在数据治理中的法治意识和素养培养，开设相关学习板块、渠道，为用户提供多样化数据学习提升途径，使网民对自身权利有强烈意识，对违法收集、分析和使用数据行为能及时醒悟，积极维护自身合法权益。
[课题项目：国家社科基金重大项目“人工智能时代的新闻伦理与法规”（18ZDA308）]
林爱珺 暨南大学新闻与传播学院教授、博士生导师 章梦天 暨南大学新闻与传播学院博士生
原文刊登于《新闻爱好者》2022年6期（总第534期）详见《新闻爱好者》2022年第6期杂志、中国知网、万方数据、龙源期刊网、重庆维普等转载、引用请注明来源于《新闻爱好者》杂志
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