一个情报强国的崛起路径——以美国为例
引用格式:高金虎.一个情报强国的崛起路径[J].情报杂志,2020,39(1):1-9,62.
一个情报强国的崛起路径
——以美国为例
高金虎
摘要：[目的/意义]梳理美国国家安全情报工作的发展历程，分析其走向情报强国的发展路径，为我国发展国家安全情报工作提供借鉴。[方法/过程]从梳理美国情报工作的发展历史入手，总结美国建设情报强国的基本规律，吸纳其在情报建设方面的基本经验。[结果/结论]建设情报强国，应考虑战争需求、战略环境、制度创新、情报文化等因素对国家安全情报工作发展的影响，形成发展国家安全情报工作的基本路径，力争少走弯路，实现情报工作的跨越式发展。
在世界主要大国中，美国的情报工作历史最短，但经过200年尤其是近70年的努力，美国已经成为世界首屈一指的情报强国，其国家安全情报体制、国家安全情报实践为许多国家所模仿。研究美国国家安全情报工作的发展历程，总结其崛起过程中的经验教训，对改进我国的国家安全情报工作、建成情报强国，具有重大借鉴意义。
1、满足战争需求是刺激军事情报工作发展的原动力
美国立国时间不长，但经历了多次战争。激烈的战争对情报工作提出了极高的要求，从而刺激了美国情报工作的发展。
1774年5月，北美13个殖民地的代表聚会费城，召集了第一届大陆会议。1775年4月18日夜，驻马萨诸塞波士顿城的英军司令盖奇(Thomas Gage)派兵围剿反英团体通信委员会的秘密军火库。北美独立战争全面爆发。
当时的美国是由13个殖民地组成的蕞尔小国，其武装力量主要由民兵组成；英国是殖民地遍布全球的日不落帝国，拥有发达的军备和强大的军队，在陆海军实力方面占有绝对的优势。英军在战场上步步紧逼，游击战成为北美军队的主要战略。这对情报工作提出了极高的要求。
大陆军总司令华盛顿意识到情报工作的重要性：“在某种意义上，情报决定一切，秘密情报的获取和传递是成功的关键[1]。当时的美国并没有建立常设性的情报机构，华盛顿通过各地名流，了解英军的动向。这些名流把他们了解的情况，通过快件寄给华盛顿[2]。
随着独立战争的开展，华盛顿认识到专业情报机构的重要性。他任命塔尔梅奇(BenjaminTallmadge)担任情报主任，统一负责大陆军的情报工作。华盛顿自身具有高超的情报工作经验，他重视谍报工作，建立了专业的谍报网络。他也十分重视情报分析，认为有些零星材料表面上看起来没有意义，但通过与其他情报资料的对比分析，就可能形成一幅清晰的画面。
因此，“我们在搜集工作中甚至要注意那些微不足道的东西。有些情况看起来似乎不起眼，但同重要的情况合在一起，就可能得出有价值的结论。”[1]他十分重视情报的时效性，认为过时的情报没有价值。他重视情报在传递过程中的误差，力主用文字情报代替口头情报。他也重视反情报工作。
1776年6月至1778年1月间，美国成立了阴谋侦查委员会(Committee for Detecting and Defeating Conspiracies)，负责情报搜集、逮捕英国间谍、调查可疑的英国同情者，拥有逮捕、审判、监禁、驱逐嫌疑犯的权力。在华盛顿的领导下，美国的谍报活动达到了很高的水准，远远超过了当时欧洲列强的水平。
华盛顿十分重视情报谋略，力图通过谋略改变美军的劣势。他故意使伪造的情报落入敌人手中，或当着间谍的面讨论作战计划，携带着假情报的信使故意被英军逮捕，在截获英军信使后，他偷偷在信使携带的文件中夹杂进假情报，然后把信使释放。他甚至通过伪装的手法构造虚假的军事设施，以迷惑英军。
通过一系列的伪装措施，他成功地把只有3000人的大陆军夸大到4万之众，从而引导英军做出错误的判断。威廉·豪(William Howe)将军对这一情报坚信不疑，认为美军太强大了，因而不敢对大陆军发动进攻。出色的情报工作终于使弱小的大陆军取得了独立战争的胜利。独立战争期间，美国还通过宣传等政治性隐蔽行动手段，孤立英国，结纳外援，获取武器弹药，从而有力地支援了正面战场的战争。
1861年爆发的内战对美国的情报工作是一大促进。围绕奴隶制度，政府、军队和民众分成截然对立的两派，形成了敌中有我、我中有敌的错综复杂的局面，为谍报活动的滋生提供了温床。
由于南北方人口在外貌、口音上没有明显差异，南北方的边界没有封闭，各种各样的人员可以自由通过边界，无论是政府还是人民都缺乏保密意识，政府也没有建立起保密制度和新闻检查制度，谍报活动变得十分容易。参与间谍活动的人数之多，谍报战之激烈，是美国历史上前所未有的。
相比较而言，战争前期南部的谍报工作较为出色，南方在华盛顿建立了一个渗透至联邦政府上层的谍报网络，南方的特工局以“医生交通线”为基础，沿着里士满、华盛顿、巴尔的摩、纽约，建立了一系列的安全屋、中间站，许多南方间谍借夜色掩护，乘着小船渡过波托马克河，潜入北方搜集情报。出色的情报工作使邦联军队屡屡取得胜利。
1862年12月，南北两军在弗雷德里克斯堡会战，北军大败。1863年初，宪兵司令马森纳·帕特里克(Marsena Rudolph Patrick)准将奉命负责情报与反情报工作。帕特里克从反情报入手，采取措施防止军队内部泄密，堵塞了南军获取北军情报的来源。在钱瑟勒斯维尔战役打响之前，罗伯特·李很难了解到联邦军队的真实情况。帕特里克说：“反叛者们对我们的意图毫无所知，甚至他们的前沿哨兵也是两眼一抹黑。”[1]
1863年2月11日，波托马克河军区组建了军事情报局(Bureau of Military Information)，乔治·夏普(George H.Sharpe)担任情报局长。军事情报局通过谍报侦察、部队侦察、骑兵侦察、通信观察、信号截取、公开资料和审讯难民、逃兵获取情报。夏普还对搜集来的情报进行分析、比较、整理，形成清晰的战场态势，从而使军事情报局成为一个从事多重职能的情报机构。
“北军第一次知道在拉帕汉诺克河以南发生的情况多于李将军知道该河以北发生的情况。”[1]1864年3月，尤里西斯·格兰特(Ulysses S.Grant)被任命为联邦军队总司令，夏普被任命为总司令部情报官。北军的特工渗透了南方政府机构，邦联总统府中也有北方的特工。不了解情报成为罗伯特·李在葛底斯堡战败的一个重要原因[3]。在内战的最后一年，格兰特能够了解里士满所发生的一切。
美国内战大大推进了美国的情报工作，战争中的经验使美国人认识到了情报的价值，军队将领对情报的使用有了直观的经验。
1917年4月美国对德宣战。一度沉寂的美国陆军情报工作得到了转机。1917年5月3日，陆军战争学院部设立军事情报科，以取代军事情报委员会，从而在设立常设性情报机构方面迈出重要一步[4]。新的军事情报科规模很小，但责任重大。除了管理驻外陆军武官、为陆军制定情报政策和计划外，它还管理与控制军事谍报与反谍报工作。这使军事情报科不仅有了参谋部的职能，而且还具有某种行动功能。
军事情报科一开始同英国与法国的情报机构保持了密切合作，也从它们那里接受了基本的情报观念。从英国人那里，情报科长拉尔夫·范德曼(Ralph Henry Van Deman)学会把情报分成“积极情报”(positive intelligence)和“消极情报”(negative intelligence)两类。除了搜集军事情报外，陆军开始搜集政治、经济、社会甚至心理方面的情报。这使得军事情报科承担的职能与今日的中央情报局有些类似。
1917年6月，范德曼建立了陆军部第一支安全力量，随后在纽约设立了办事处。他招募了一批警察和文职人员，稍加培训后开始从事反情报活动。这种努力后来扩大到远征军师一级单位。1918年初，军事情报科升格为军事情报处(Military Intelligence Branch)，成为新成立的行政部(Executive Division)的下属单位。在范德曼的领导下，军事情报处开始了迅速的扩张。至停战前，军事情报处已经拥有282名军官，250名军事警察，1157名文职人员[4]。
1918年8月，陆军参谋长佩登·马奇(Peyton C.March)重组总参谋部，陆军情报部(Military Intelligence Division，MID)成为总参谋部下属四个主要机构之一，从而奠定了军事情报机构在总参谋部的地位。
除了军事情报的搜集外，陆军还介入了反情报领域和密码破译。军事情报的范畴都延伸到政治、经济和社会领域，所谓情报活动则延伸到欺骗活动和宣传领域，情报谋略成为情报工作的重要内容。
在两次世界大战期间，美国奉行孤立主义政策，军事和情报工作受到忽视。然而，不断恶化的国际局势，使美国决策者认识到情报工作的价值。珍珠港事件使美国从孤立主义的美梦中清醒过来。在战争的刺激下，一度停滞的美国军事情报工作得到迅速发展。
1941年7月11日，以多诺万为局长的情报协调局(Coordinator of Information，COI)成立了。战火使初出茅庐的美国情报机构迅速走向成熟，战略情报局(Office of Strategic Services，OSS)等情报机构在战争中发挥了十分重要的作用。战争也使美国人认识到，情报是国家安全的第一道防线，国家的生存与发展离不开一个协调一致的中央情报机构。中央情报机构的观念开始萌芽。
1947年，美国通过《国家安全法》，建立了中央情报局。此后，国防情报机构也相继成立。战后美国的国家安全情报体制就此形成。可以说，正是战争的需求使美国人一步步认识到情报工作的重要性，推动了情报工作向前发展。
2、走向世界强国的战略需求是美国情报工作崛起的源动力
在影响一国情报工作的发展时，国家所处的安全环境，其对外战略取向，是影响情报工作的重要因素之一。对美国而言，走向世界强国的战略需求，为美国情报工作的发展提供了源源不断的动力支持，成为推动美国情报工作发展的源动力。
建国以后相当长的一段时间内，美国奉行的是孤立主义战略。这种战略使美国的战略视野固守在美洲，但是在内战结束后，美国资本主义获得了迅速发展，西进运动使美国边疆扩展到太平洋沿岸，垄断资本在本土的扩张已趋极限，扩张的矛头开始指向海外。但美国的军事机器却不尽如人意，军队大幅裁减，军舰陈旧不堪。
1879年至1882年，南美洲的智利与玻利维亚、秘鲁发生的“南美太平洋战争”把现代海军战术引进了西半球，美国人吃惊地发现，即便是智利这样的国家，其海军军舰的吨位也超过美国军舰。这种窘境促使美国开始建设一支现代化的海军。美国开始了重组海军的计划。
1882年3月23日，海军部长威廉·亨特(William H.Hunt)签署命令，决定成立海军情报部(Office of Naval Intelligence)，以搜集“在和平时期与战争时期可能对海军部有用的”外国海军建设方面的情报，外国的钢铁生产能力、舰船制造技术和武器装备的发展是情报搜集的重点[5]。
根据这一命令，每只舰船的指挥官都必须指派一名情报官向海军情报部汇报停泊港口、防御工事和外国舰只的情况。权威人士评论道：
【“美国海军第一批装甲舰艇的建造均有情报部的直接帮助。”[1]】
实际上，海军情报部的工作远远超出外国海军军备方面的情报，它还介入了战略计划的制订。1897年，海军情报部完成了金伯尔计划(Kimball Plan)，主张一旦美西战争爆发，美国海军应该封锁古巴和马尼拉。
时任海军部助理部长的西奥多·罗斯福高度评价了海军情报部这一计划，认为海军情报部在制订对西班牙战争计划中发挥了无法估量的作用[6]。1889年出任海军部长的本杰明·特雷西(Benjamin Franklin Tracy)提出了“大海军”的口号。1901年出任总统的西奥多·罗斯福要求海军情报部为他的海军战略提供依据。
海军情报部的成立也刺激陆军成立类似机构。1885年10月，陆军部副官长R·C·德拉姆(Richard Coulter Drum)在地产部设立陆军情报部(Military Intelligence Division)，其任务是搜集“能够供陆军部和陆军使用的我军和外军的军事资料”[1]。
1889年4月12日，陆军部长发布命令，陆军情报部应作为副官长办公室的单独机构，对副官长负责，其主要职责是搜集对美国陆军有用的军事资料[2]。随着美国的崛起，美国陆军的情报需求大大扩张。美国成为一个太平洋大国，评估日本的威胁自然成了情报部的职能，美国在远东的商业利益和在中国的军事存在又需要美军关注中国的情况。1904-1905年的日俄战争期间，美军向交战双方派遣了观察员。
第二次世界大战后，美国成为一个世界大国。它再也不可能奉行孤立、保守的对外战略了。为了遏制苏联的扩张，美国建立了中央情报局，开始了隐蔽行动。根据《国家安全法》，中央情报局有五项职能，其中第五项“执行国家安全委员会指示的其他职能和义务”规定了中央情报局的隐蔽行动职能。杜鲁门发出一系列的指令来扩大中央情报局的职权，其中最重要的是国家安全委员会NSC4-A文件。
该文件由《执行秘书关于心理战给国家安全委员会的备忘录》(Memorandum From the Executive Secretary to the Members of the National Security Council)和《国家安全委员会给中央情报主任希伦科特的指令》(Draft Directive to Director of Central Intelligence Hillenkoetter)两部分构成。
《国家安全委员会给中央情报主任的指令》指出，国家安全委员会认识到苏联及其卫星国和共产党团体正通过恶毒宣传诋毁败坏美国及其他西方国家的目标与活动，“为了世界和平与美国的国家安全，决定采取隐蔽的心理战以补充美国政府的对外情报活动。”[7]
NSC4-A是美国政府制订的对苏联东欧采取隐蔽行动的第一份重要文件，它标志着美国在对苏联实施遏制战略的同时，也开始对苏联的所谓扩张活动实施反击。
1948年6月17日召开的国家安全委员会第13次会议同意了《国家安全委员会关于特别项目办公室的指令》(NSC10/2号文件)。NSC10/2号指出：
【“国家安全委员会认识到苏联及其卫星国和共产主义团体诋毁、败坏美国及其他西方国家目标与行动的恶毒的隐蔽活动，决定为了世界和平与美国国家安全利益，必须用隐蔽行动补充美国政府公开的对外活动。”[8]】
由此，中央情报局开始大肆扩张，成为美国政府干涉外国内政的隐蔽的第三只手。专事隐蔽行动的政策协调办公室建立后，规模迅速扩大。
1949年时其成员为302人，在海外有7个工作站，活动经费为470万美元，到1952年，其成员增加到2812人，编外人员3142名；海外工作站发展到47个，活动经费增至8200万[9]。这一机构后来改组为中央情报局的计划分局(现行动分局)。
20世纪70年代国会丘奇委员会曾对中央情报局的隐蔽行动进行了调查，结果发现，自1961年以来，中央情报局共进行了900次重大的隐蔽行动，小型的隐蔽行动不计其数。
20世纪70年代中期美国曾一度进行战略收缩，隐蔽行动也遭到压制。但是，随着苏联入侵阿富汗，里根政府决心通过隐蔽行动遏制苏联的扩张。
1986年10月22日，里根总统签署了《第248号国家安全决定指令》(NSDD248)，文件对尼加拉瓜反政府力量给予了特别的关注。1987年2月27日，里根又签署了一份关于中美洲的政策文件，即《第264号国家安全决定指令》(NSDD264)，明确表示美国政府的政策是促进整个西半球的民主，决心看到“民主”在中美洲获胜。
鉴于中美洲5个国家中已有4个变成“民主国家”，只有尼加拉瓜还是所谓“专制国家”，里根要求总统国家安全事务副助理主持的计划审查小组(Planning Review Group)在3月10日前开会审议美国对尼加拉瓜的目标，并将讨论结果报告总统国家安全事务助理；要求计划审查小组利用一切政治和外交措施，提出一个与尼加拉瓜民主抵抗力量一起努力在尼加拉瓜实现民主的政治战略；要求财政部长提出一个扩大和加紧对尼加拉瓜经济禁运的计划。
由上可见，美国情报工作的发展，一直与决策者对安全环境的认知和美国的对外战略取向，成正相关关系。正是扩张型对外战略对情报工作提出了极高的期望，也成为情报工作不断发展的动力。
3、制度创新是推动情报工作发展的关键要素
第二次世界大战后，美国新建、改建了一批情报机构，建立了以中央情报主任为核心的现代情报体制。根据《国家安全法》的要求，中央情报主任应该对情报界的活动进行协调，使一盘散沙的美国情报界凝聚成整体。由此，美国在情报协调的道路上开始了制度探索。
中央情报主任这一职务始设于1946年1月，由杜鲁门总统设立。1946年7月8日，国家情报管理委员会发布《国家情报管理委员会第五号指令》(National Intelligence Authority Directive5)，命令中央情报主任协调美国的全部对外情报活动，在国外执行所有的联邦间谍与反间谍活动，确保由国家情报管理委员会确定的总体政策和目标得到正确执行。
1947年《国家安全法》规定，中央情报主任是美国总统的首要情报顾问，也是美国情报界名义上的首长，负有管理美国情报界之责。但由于各种因素的制约，中央情报主任对美国情报界的领导仅限于中央情报局内，他对情报界其他成员拥有的实权比其头衔所暗示的要小得多。
从行政职位上看，中央情报主任必须由总统提名，由国会批准。他不是法定的内阁成员，能否入阁进入决策圈全凭总统的喜好和中央情报主任个人的威望。从职属关系上看，中央情报局并不是行政部门中唯一的情报机构，国务院和国防部的情报机构是它强有力的竞争对手，它们的顶头上司国务卿和国防部长是内阁成员，是决策圈内的人物。
如果按预算的多少和人员的多寡来衡量，美国情报界真正的主人应该是掌握了情报界90%以上人力和物力的国防部长，而不是法律规定的中央情报主任。
这样的制度设计影响了中央情报主任对美国情报界的管理。
美国朝野一直在考虑变革这一机制，但囿于分权式的政治文化，这种设想一直没有实现。2001年的9·11恐怖袭击事件，使美国人下决心变革这一机制。2004年12月7日，小布什总统签署《情报改革与恐怖主义预防法》，设立国家情报总监职位(Director of National Intelligence)，并组建国家情报总监办公室(Office of the Director of National Intelligence，ODNI)。
为了管理美国情报界，国家情报总监办公室设立了一系列实体机构，包括国家反恐中心(National Counterter rorism Center，NCTC)、国家情报委员会(National Intelligence Council)和国家反情报执行办公室(Office of the National Counter intelligence Executive，NCIX)、国家反扩散中心(National Counterproliferation Center)和情报共享环境执行计划(Information Sharing Environment Implementation Plan)，分别负责全国的反恐、情报评估、反情报、防止大规模杀伤性武器扩散事务和情报融合事务，从而整合了情报界的情报搜集、分析和反恐力量，努力实现信息共享，使情报界形成一个整体。
为保证国家情报工作的正常运转，确保国家情报资源得到恰当使用，美国情报界还专门设计了一系列跨部门、跨机构的国家级情报管理与协调机构，由国家情报总监或其副手担任这些协调机构的主席，以实现国家情报组织水平、垂直两个方向的高效合作与互通。这些重要的协调机构包括联合情报界理事会(Joint Intelligence Community Council)、国家对外情报委员会、国家情报搜集委员会、情报高级指导小组、情报界第一副职委员会、情报界其他副职委员会。
此外，国家情报总监设立了一系列实体机构和任务主管(MissionManager)，来协助他调控情报界的活动。这些协调型机构的存在使国家情报总监有了一定的行动能力。他对情报界的管理能力大大提升。
除了在管理机制上进行外，美国情报界还在各种情报工作实践中进行创新。例如，《国家情报评估》作为美国情报界的拳头产品，要对中长期的战略问题进行评估，以反映情报界在这一问题上的共识。
为此，美国成立了国家评估办公室，作为中央情报局的附设机构存在。1973年，中央情报主任科尔比(William Colby)取消了国家评估办公室，设立了若干名国家情报官员，分别按其专长负责某一地区或某一领域问题的研究，以加快《国家情报评估》生产的速度，并把责任集中在负责的官员身上。
此外，为了加强分析的适用性，更好地为决策服务，科尔比命令每个国家情报官员必须与他对口的政策制定人员联系。1979年，为了改进国家情报评估工作，中央情报主任斯坦兹菲尔德·特纳设立了国家情报委员会(National Intelligence Council)。国家情报委员会保留了国家情报官员制度，使这些官员成为中央情报主任在特定地区、特定领域的主要顾问，同时也吸收了老的国家评估办公室的长处，如设立国家情报官员助理为国家情报官员分担压力，并协助《国家情报评估》的起草工作。
这一机制历经改革，终于完善。今天，国家情报委员会成为美国国家情报总监办公室的组成部分，其核心职能是：推动“模范”运用分析技巧和标准，包括替代分析、新的分析工具与技术、在情报界开展广泛合作；向高层决策者提供情报界协调形成的观点；代表情报界首脑准备各种会议材料；确定并雇用学术界和民营机构的非美国政府的专家，扩大情报界的知识面和视野。
此外，美国情报界在情报共享、信息安全等领域，也有一系列的创新举措。可以说，正是不断的制度创新，为美国情报界提供了不竭的动力，推动它走向成熟。
4、技术创新是情报工作发展的基本支撑
在影响情报工作的诸因素中，科学技术水平对军事情报工作有巨大的推动作用。作为世界上科技最发达的国家，美国情报机构擅长利用技术创新，发展各种情报搜集与分析技术，提升情报能力，改进其情报工作水平。卓越的科技创新能力奠定了美国一流情报强国的地位。
技术创新首先体现在情报搜集能力的形成上。第二次世界大战后，根据侦察手段的技术特征，美国情报界组建了专业化的情报搜集手段，形成了“烟囱式”情报体制，大大提升了情报搜集的效率，从而提升了对态势的感知能力。美国前中央情报主任斯坦斯菲尔德·特纳(Stansfield Turner)指出：我们利用一个或数个传感器，几乎可以对地球表面上的任何地点实施监控……不论昼夜，无论晴雨，我们可以通过各种方式，很快跟踪到地球表面上发生的大多数活动[10]。
无线电技术侦察是一种重要的侦察手段。第一次世界大战结束后，美国军事情报机构大裁撤，但无线电密码破译手段却保留了下来。陆军和国务院每年投资十万美元，资助亚德利(HerbertO.Yardley)的“黑屋”，破译各国的密码。
在1922年的华盛顿会议上，亚德利破译了日本外交使团与东京外务省之间的联系电报，掌握了日本代表团的底牌，从而迫使日本承认在海军吨位上美国与英国享有同等权利，而日本只能保有美国海军总吨位的60%。在第二次世界大战即将爆发的时刻，美国的陆海军信号情报人员合力攻关，破译了日本的外交电报“紫密”(Purple)，掌握了日本发动战争的意图。
在第二次世界大战中，美国的信号情报人员破译了日本的海军密码，结果取得了中途岛战役的胜利。美国海军作战部长金海军上将评价说：
【“中途岛战斗是日本海军350年以来的第一次决定性失败。”[11]】
数量居于劣势的美军之所以能击败占有优势兵力的日军而使战场局面完全改观，是因为战前掌握了日本的作战计划，因而得以集中有限的兵力。
美国陆军参谋长乔治·马歇尔说：
【“由于破译了日军的密码电报，我们得以集中有限的力量击退日本海军对中途岛的进犯，否则，我们将在中途岛3000海里之外而坐失该岛。”[12]】
战后美国整合了信号情报力量，成立了国家安全局，并使该机构成为美国四大国家情报机构之一。它不仅破译外国的密码，研制密码为政府和军方所用，还是美国的网络战部队。国家安全局成为美国各大学培养的数学系博士最大的雇主。
国家安全局所在的米德堡成为世界上超大型计算机、高级数学家和语言专家最集中的地方。在互联网时期，国家安全局的信号情报工作更为便利。通过一个代号为“上游”(UPSTREAM)的光缆窃听项目，国家安全局可以直接接入通信光缆，获取在美国境内通过光缆、网关交换机和数据网络传输的外国通信信息。
在9·11袭击之前，国家安全局就已开展一项试验，对收到的通信记录或元数据执行某种名为“联系链环”(contact chaining)的行动，在发送人、接收人、联系人当中建立关联，在不实际监听其电话或阅读其电子邮件的情况下，在他们之间建立起缜密的联系图谱，从而大大方便了对嫌疑人员的筛选与监控。
在9·11恐怖袭击6周年以后，国家安全局通过对外情报监视法庭，强迫微软、雅虎、谷歌、脸谱网、Paltalk、YouTube、Skype、美国在线等互联网巨头向它提供互联网元数据。所以，对国家安全局而言，这个世界实际上没有什么秘密可言。
航空航天侦察是20世纪发展起来的一个情报手段，但早期的侦察机飞行速度慢，易受攻击，风险很大。冷战初期，苏联实行严密的防空政策，美国对苏联边境地区的航空侦察面临着越来越严峻的挑战。在情报需求大量增加而传统情报搜集手段又无法满足的情况下，发展新的情报搜集手段，研制高空侦察飞机，不受限制地飞行在苏联领空，就成为美国军界和科技界考虑的问题。
1951年，空军决定由负责发展事务的空军副参谋长戈登·P·萨维利(Gordon P Saville)少将牵头，成立一个由15名侦察方面的专家组成的专家小组(贝肯山小组)，旨在研究探索新的情报搜集途径。
1952年6月，贝肯山小组完成了一份研究报告。该报告共14章，分无线电、雷达、照相侦察、微波侦察、先进的侦察工具探讨等部分，详细阐述了改善对苏情报收集质和量的各种途径和方法，鼓吹用突破性的超常手段获取国家所需的情报。
报告指出：
【“我们已进入这样一个历史时期：和平需要我们通过航空侦察获取潜在敌对国家最大量有关战略实力、战略活动和战略位置的情报，为避免政治麻烦，这样的航空侦察要么选择在友好空域，要么选择在苏联空域；若在苏联空域，则需极大地减少被发现和拦截的可能。”[13]】
贝肯山报告明确了发展空中侦察手段的方向，并使有关的研究具体化，从而推动了U-2飞机的研制。
照相器材是航空侦察的一个重要组成部分。没有高质量的摄影工具，即便侦察机能飞到目标上空，也无法发现真正有价值的情报。1948年，埃德温·兰德发明了快照相机，他的一步成像摄影法被称为摄影技术的一次革命。他把偏振原理用于军事器械的研制上，制造出了红外线滤光镜、轻量级测距仪、高射炮瞄准器等。
在这些新技术的基础上，兰德心中又萌生另一个计划：将这些照相和测距技术装备在一架能飞越炮火极限高度的飞机上，在高空进行自由侦察。经过20周307处不同地点的调查、走访，也经过反复的论证和实验，他终于试制出了可以装备在高空飞行的飞机上的快速照相机，为后来U-2侦察做出了重大的贡献。
1954年11月24日，艾森豪威尔总统召集空军、国防部和中央情报局的高级官员开会，研究了间谍飞机研制的相关事宜，决定由空军和中央情报局两家提供3500万美元，主要由中央情报局负责组织研制。中央情报局为这一计划取名为“阿夸托恩计划”(AQUATONE)。
1956年，由中央情报局主导的U-2高空侦察机研制成功。在4年时间里，U-2对苏联进行了23次(不含被苏联击落的最后一次)侦察飞行，曝光了相当于250英里的胶卷，覆盖了苏联国土的15%，使美国获取了大量的情报,为美国应付冷战初期的紧张局势提供了良机。
U-2的飞行解决了对苏联能力的核实问题，但萦绕在美国决策者心中的突然袭击的噩梦却没有消除。由于洲际导弹技术的加快发展，苏联的洲际导弹飞到美国只需30分钟时间，在这段时间内无论如何是无法采取反制措施的。此外，U-2的侦察飞行有着严格控制，它不可能一直高飞在天空。因此，发展一种实时或近实时的侦察工具，已经迫在眉睫。
1955年3月16日，美国空军发布了《第80号综合计划要求》，要求发展图像情报卫星。1956年10月，洛克希德-马丁公司获得了第一批生产合同。1957年10月4日，苏联发射了第一颗人造地球卫星，这对美国公众及政府的刺激很大，艾森豪威尔命令空军加快WS-117L的研制工作。
1958年2月，为了堵塞在安全方面的漏洞，空军取消了WS-117L计划中的卫星侦察项目，改由与中央情报局合作，共同实施一个代号为“科罗纳”(Corona)的卫星侦察项目。该项目被隐藏在公开的“发现者”计划之中。空军为卫星计划提供发射工具、跟踪基地和回收力量，中央情报局负责卫星的研究、发展、签订合同和保密。这个项目因而成为中央情报局最重要的项目。
1959年1月21日，第一颗“科罗纳”卫星在范登堡空军基地发射。1972年5月25日，“科罗纳”进行了最后一次发射。它总共发射了144次，其中有102次取得了成功，大多数卫星都携带了艾特克公司的全景相机，其分辨率从最初的15米逐渐提高到1.5米。在整个“科罗纳”项目实施过程中，卫星拍摄的地球表面积超过70亿平方公里，获得了大量的图像情报[14]。仅1960年8月19日发射的“发现者14”就获得了9公斤重的胶卷，其照相覆盖面积比历次U-2飞行的总和还要大。
原来U-2无法拍摄到的地区，现在也囊括无余。这对于决策者和情报分析人员来说，无异于在一座漆黑的仓库里打开了一盏巨大的泛光灯。它使美国情报机构估计的苏联洲际导弹数目从数百枚下降到数十枚，从而确证导弹差距优势在美国一边。
20世纪50年代，随着航空和航天侦察技术的发展，美国情报机构拍摄了大量的影像资料。为了分析这些影像资料，中央情报局于1961年成立了国家图像译释中心(National Photographic Interpretation Center)。
1972年，美国合并了陆军测绘司令部、海军海洋局海图生产与发行部、空军航图与情报中心、军事空运司令部的第1382大地测量中队、战略空军司令部第15侦察技术中队测绘队、美洲大地测量局及中美洲和南美洲的分支机构，以及陆军工程兵的工程测量学校等单位，组建了国防测绘局(Defense Mapping Agency)，统一管理和规划美国的测绘工作。
20世纪70年代，制图学出现了地理信息系统这一新概念。地理信息系统是一种专门用于采集、存储、管理、分析和表达空间数据的信息系统，需要把原有的纸质地图制成电子地图，使人们通过计算机迅速查询到目标。在整个20世纪80年代，美国国防测绘局致力于地图的电子化。到20世纪90年代中期，国防测绘局已经创建了一个用于制作地图的新系统，这就是数字制作系统(Digital Production System)。
1996年10月1日，国防测绘局、中央图像办公室(Central Imagery Office)、防卫分发项目办公室(Defense Dissemination Program Office)、国家图像译释中心(National Photographic Interpretation Center)，空防侦察办公室(Defense Airborne Reconnaissance Office)等与图像有关的机构合并组成国家图像与测绘局(National Imagery and Mapping Agency)，隶属于国防部，接受中央情报主任和国防部长的双重领导，其主要任务是为美国政府提供地理空间情报，为美军的战斗行动与非战争军事行动提供支持。
2003年《国家图像与测绘局拱顶石概念》颁布，“地理空间情报”被纳入国家安全领域。2003年11月24日，布什总统签署《2004财年国防授权法案》，国家图像与测绘局更名为国家地理空间情报局(National Geospatial-Intelligence Agency)，成为美国四大国家情报机构之一。它对自己的定位是“认知地球，指引道路”，美国政府称之为“地球之眼”。
地理空间情报极大改变了决策的进程与方式。过去，当决策人员面对一幅静态的图像情报时，只能问“那是什么”或“发生了什么”，结合地理空间信息后加入时间维，就能回答“它在哪里”“正在做什么?”“将往哪里去?”等问题，从而为决策者提供一个可视化的一体化综合环境[14]。
美国情报界另一个取得重大突破的技术侦察手段是测量与特征情报。所谓测量与特征情报，即通过对特定的技术传感器(或者，材料样品)获得的数据(距离、角度、空间、波长、时间依赖性、调制、等离子体和磁流体动力)进行定量和定性分析而获得的科学技术情报，目的在于识别与目标、辐射源、发射体或发送器相关的特征。
测量，指的是对某一事件或物体的实际参数的测量；特征(signatures)则是长时间在不同环境下进行多次测量后收集到的结果，以建立目标类别简介和区分目标，并向作战监视系统和武器系统报告算法[15]。
测量与特征情报主要用于获取对象的声学特征、光电特征、磁特征、核特征、生物特征、化学特征和计量生物学特征，实际上综合运用了多种情报搜集手段。
测量与特征情报通常被认为属于战略情报手段。它可以通过核情报监控一个国家的核试验情况。
例如，冷战期间，美国用它来探测和辨别苏联的核爆炸，如利用测震仪测量地下核试验的冲击波，利用特殊的传感器探测核物质、放射性尘埃和地面核试验的闪光等。它也可以通过电子情报手段来了解一个国家的重要技术发展动向，防止其在获取技术突破后发动技术性突袭。它还可以监视外国的导弹试验，判断导弹的性能，从而为制定反制措施提供情报依据。测量与特征情报也是战场监控的重要手段。
它可以提供实时的态势感知和目标设定，以满足战术作战任务的需求。在越南战争时，美军把地震检波器放在“胡志明小道”上，以探测人的脚步和装备的移动。在阿富汗战争中，测量与特征情报传感器已证实是一种非常有用的侦察手段。利用这些传感器，可以确定哪些山洞里有人，哪些偏远的山间小道经常有人走过等，据此美军成功地跟踪了塔利班部队和“基地”武装。
美国情报界认为，未来侦察目标的复杂程度将不断增加，它国运用拒止和欺骗的能力也将增强，而应对这些挑战的有效手段之一将是测量与特征情报[16]。所以，借助于这些测量与特征情报传感器，战争迷雾已经大为消减，战场环境趋于透明。
测量与特征情报还可以用于遏制非传统安全威胁。数码指纹和声波纹在人员识别中已经使用多年，虹膜和视网膜扫瞄、手形以及键盘击键用力、面部识别、手指静脉识别等新的生物测量技术在识别隐藏的犯罪分子、恐怖分子方面已经显示出特定的优势。
1998年8月美国发射巡航导弹打击了苏丹喀土穆的阿尔希法制药厂，其行动的依据是，通过测量与特征情报侦察，在工厂附近搜集的土壤样本里含有微量的EMPTA，是一种叫做VX的神经毒气剂的生产原料，说明这家工厂在为本·拉登的组织生产化学武器。
技术创新使美国情报界形成了强大的情报搜集能力，也使美国情报界形成了自己的特色。如果说苏联(俄罗斯)情报机构以强大的人力情报能力扬名，那么，美国情报界就是凭借自己的技术搜集能力立万。
5、反思性的情报文化是完善情报工作的理论源泉
在国际情报界，美国情报界只能算是一个后来者,其情报工作史短于英国、法国。从英国和法国这两个老牌的情报大国身上，美国情报界学到了很多，但今天就情报工作水平而言，英法这两个老牌大国显然与美国不在同一个层面上。“青出于蓝而胜于蓝”是对美国情报界恰当的评价。
美国情报界之所以能实现“弯道超车”，一举超过其老师，不仅仅是因为美国的国力更强，科技更发达，还由于其不断进行反思的情报文化。正是这种自我批判的情报文化，推动美国情报界自我反思，自我总结，自我提升，从而使美国情报界在国际情报界“一骑绝尘”。
所谓情报文化，是一个国家或民族对情报工作的看法，它典型地表现在情报观和情报工作实践中。情报文化的底蕴和根基是其思想文化，每一个国家和民族的情报文化都带有其固有的民族文化的烙印。情报文化是民族文化在情报工作中的反映，也是情报实践在历史中的沉淀，对情报工作产生着深远的影响。
美国情报文化中最为显著的特点体现在其对于情报失误的态度上。一部美国情报史，几乎就是对其情报失误的声讨史。从珍珠港事件开始，关于各种情报失误案例的探讨不绝于耳，美国情报界自身的失误固然是鞭挞的对象，而有些貌似与美国情报界无关的案例，也被套到了美国情报界头上。
人们追问：为什么美国情报界没有预见到赎罪日战争的爆发，为什么美国情报界没有预见到“阿拉伯之春”的爆发?正如中央情报局资深分析专家杰克·戴维斯(Jack Davis)写道：这种“事后解剖”的方法几乎成了美国情报界的传统。不仅情报界，国会各情报委员会、关心情报工作状况的学术界、民间团体也纷纷加入与情报失误相关的各种类型的研讨活动之中[17]。
而另一位美国情报学者约翰·休斯·威尔逊(John Hughes Wilson)则指出，为了不重蹈覆辙，为了防患于未然，我们不应该忽视历史上的失误。必须揭露过去的失误、问题和错误，因为它们对于任何组织的演变经常发生影响，而且时常举足轻重。轻视过去，沉溺于辉煌无助于当下的发展，从某种意义上是对未来的不负责。如果能够从既往的失误中获得教益，那再好不过，如果不能，那至少可以提请人们注意到问题的存在[18]。这种反思式的情报文化，使美国情报界明晓情报失误发生的机理，开辟了改进情报工作的道路。
美国国会对珍珠港事件的调查，使美国朝野认识到情报协调的必要性。美国总统杜鲁门在总结珍珠港事件的经验教训时这样说道：
【“如果政府能够有一个互通声气的情报机关，那么日本偷袭珍珠港，即使不说不可能，至少也要困难一些。”[19]】
基于这一想法，美国在战后重组了国家安全机构，建立了中央情报局。美国的情报协调工作就此起步。
同样，基于对9·11恐怖袭击的调查，美国朝野意识到，以中央情报主任为核心的情报协调机制存在先天不足。国会的立法不明，总统的支持不力，各部门的自身利益，导致美国情报界一团散沙，真正的情报协调、信息共享没有实现。因此，必须建立一个协调型的情报体制，使美国情报界实现真正的一体化。
由此，美国改组了第二次世界大战后建立的情报管理制度，废除了中央情报主任，而代之以国家情报总监。与中央情报主任相比，国家情报总监的权责有了明显变化，情报界的一体化有了增强，一个紧密协调的情报界呼之欲出。
情报调查并不是简单的揭丑，而是反思情报失误的原因，探索改进情报工作的内部机理，从而实现情报能力的提升。反思，使美国情报界意识到情报协调的重要，意识到“烟囱式”情报搜集体制的必要，意识到情报分析是情报工作的中心环节，意识到情报与决策的和谐互动是情报发挥作用的前提条件，意识到对外情报工作与反情报工作必须一体运作。这些反思，成为美国情报界改进情报工作的理论依据。
6、人才培养和科学研究为情报工作的发展提供了基本保障
情报工作有着悠久的历史，但是，对情报工作系统的理性思考，对情报人才的培养，都是20世纪的事情，尤其是第二次世界大战后的事情。情报理论的建构和情报人才的培养，为美国情报工作的发展提供了源源不竭的智力资源，实现了情报工作的学理化、科学化传承。
对情报工作的理性思考，源于《孙子兵法》，但在20世纪之前也止于《孙子兵法》。《孙子兵法》构成了情报思想史上的第一座高峰。近代西方学界对情报的研究以克劳塞维茨最为全面，但其论述远不及《孙子兵法》全面。因此，20世纪以前的情报工作缺乏学理化升华和理论传承。
第二次世界大战期间，肯特(Sherman Kent)根据自己在战略情报局任职时取得的情报工作经验，已经对情报工作形成了系统、全面的认识，但在那个年代，情报得不到重视，情报至多就是一种普通的工作，不具备一种专业、学科或职业的特征。肯特认为，如果不对既有的情报工作进行理论总结，那么，已经建立起来的情报工作模式，已经取得的情报工作经验，已经使用的情报工作方法，将会与过去一样，随着时间的流逝而被遗忘,这是不利于情报工作发展的。因此，他认为情报学科已经成熟，所欠缺者，不过是一本有关情报的理论著作，以永久记录新的情报工作思想与情报工作经验。
在1953年12月的一份备忘录中，肯特称“情报是一门没有积累的学科”“没有情报组织历史知识的事实”[20]，提议建立情报研究中心，创办相应的学术刊物。在中央情报局培训主任迈特·贝尔德(MattBaird)的帮助下，1955年9月，中央情报局的内部刊物《情报研究》创刊，肯特为创刊号发表了《情报文献的必要》一文，重申了情报图书资料对情报学科发展和情报工作的必要性[21]。在他的倡导下，中央情报局成立了历史办公室，创立了《情报研究》这一情报学术刊物，美国的情报研究始蓬勃发展。
至今，美国的情报研究已经走过了60年的显学之路(张晓军教授语)，成为一门公开的学问，出版了一大批学术著作，涌现出一大批专家学者，终使情报研究成为社会科学研究的一个有机组成部分。发达的情报理论研究牵引着美国的情报工作实践，推动美国情报工作不断创新，亦成为美国情报改革的理论基础。
对情报工作的理论研究，使美国情报界关注到情报工作的核心问题，如情报失误的原因，情报分析的方法，战略欺骗与情报优势，情报与决策的关系等等。这些核心问题也构成了情报研究的核心议题。对这些问题的回答，使美国情报界洞察了情报工作的内在规律。
例如，小理查兹·霍耶尔(Richards J.Heuer)对人的认知机理的研究，就为解决情报分析的思维误区打开了一扇窗口，由此，美国情报界对情报分析形成了一致的认识：情报分析是主观的，要用科学的理念来改进传统的情报分析，而所谓科学的理念，并不是一套量化的情报分析方法,而是借用了科学研究的基本理念，从分解问题开始，形成一套假设性观点，对这些假设性观点进行证伪，在整个分析过程中把自己的思维过程外化，同时关注到自身存在的思维局限，在得出结论前要挑战自己的观点以及占主流地位的观点。
这套结构化分析方法是改进情报思维的利器，而如果没有坚实的理论研究，很难想象会产生这样的思维方法。既然认识到情报工作是一门技艺，有自己特定的方法论和工作技巧，那么对情报人员进行训练就十分重要。
对此，美国情报界有深刻的认识。美国前中央情报主任威廉·凯西(WilliamCasey)曾说：
【“我们是否有足够的吸引力，把足够的人才保留下来或请进来，是我们事业成功的关键。”[14]】
在2004年的情报改革中，美国情报界将情报人才培养问题提升到战略高度来看待。2004年《情报改革与恐怖主义预防法》和历年的国家情报战略与反情报战略，都对情报教育进行了重点阐述，《情报界人力资源战略五年规划》更进一步明确了人力资源需求，统一了训练和评估标准，标志着美国情报人才培养方向开始为实现情报界一体化建设而转变。
经过多年努力，美国已经建立了一个层次分明、功能完善的情报培训体系,设立了国家情报大学、中央情报局大学等专业培训机构,同时与学术界建立了密切的合作关系。梅西赫斯特学院与联邦调查局分析研究学院联合开始情报课程，并培训使用竞争性假设等结构性分析方法的能力[22]。这些学校既强调学生的实践能力，也重视分析技巧方面的训练。情报人才的专业培训为情报机构提供了大量经验丰富的情报人员，保证了美国情报机构的专业性。
7、结语
从美国情报工作发展的历史脉络来看，战争需求、对外战略的转变为美国情报工作的发展提供了基本动力，而美国情报界在情报制度、情报技术、情报理论和情报文化领域的创新为情报工作的发展提供了基本的保证。
开拓型的对外战略取向、决策者对情报工作的重视、情报工作的制度创新、情报技术的发展、反思性的情报文化塑造、合理的人才队伍培养，构成了一条情报强国的发展路径。
在建设情报强国的时候，我们应该全面考察情报强国崛起的基本路径，总结各主要大国情报工作建设的基本规律，吸纳其在情报工作建设方面的基本经验，不仅要重视情报工作的投入和情报技术的发展，也要重视情报工作的制度创新和积极情报文化的塑造，争取实现情报工作的跨越式发展。
【高金虎，教授，博士生导师，研究方向：情报基础理论、情报分析。基金项目：国家社会科学基金重大项目“情报学学科建设与情报工作未来发展路径研究”(编号：17ZDA291)研究成果。本文原载《情报杂志》第39卷第1期2020年1月】
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