美日返还琉球群岛施政权谈判中的财政补偿问题

崔丕

内容提要 1969年12月2日，美日两国代表签署的《财政谅解备忘录》是美日返还琉球群岛施政权谈判进程中的秘密谅解文件。它规定，日本政府要向美国政府支付5.2亿美元财政补偿。但是，在1971年6月17日美日两国政府签署并对外公开的《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》中，仅仅规定日本政府向美国政府支付3.2亿美元财政补偿，有意隐瞒了《财政谅解备忘录》的真相。为此，美日两国政府精心谋划应对本国国会审议的策略，相互协调应对本国国会质疑有关财政补偿问题的答辩方式。美日两国政府之所以采取双重方式处理财政补偿问题，最根本的原因在于要竭力避免佐藤荣作政府被日本国会和公众舆论指斥为“赎回冲绳”。

关键词 琉球群岛 财政补偿 佐藤荣作 柏木雄介 施政权

自1997年美国政府解密有关美日返还琉球群岛施政权谈判进程中经济财政问题的档案以来，究竟是否存在着日本政府“赎回冲绳”的问题，既是日本在野党关注的重大问题，也是学术界关注的重要研究课题。直到目前为止，学术界重在考证1969年12月2日美日《财政谅解备忘录》的存在；财政补偿问题在尼克松政府制订的《国家安全决定备忘录第13号》和《冲绳谈判战略文件》中的意义、《财政谅解备忘录》与1971年6月17日美日两国政府签署并对外公开的《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》第六条和第七条规定的差异及其原因；还没有考察日本政府处理财政补偿问题的基本政策与策略、美日两国政府究竟是怎样协商处理《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》中的财政补偿条款、怎样谋划应对本国国会质疑财政补偿问题的对策等重要问题。本文利用美日两国政府有关解密档案，将美日两国政府谈判签署《财政谅解备忘录》的过程与美日两国政府决定在《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》中隐瞒财政补偿数额、精心谋划应对本国国会质疑的对策作为一个完整的历史过程来考察，揭示美日返还琉球群岛施政权谈判中财政补偿问题的真相。

一、 美日两国政府关于财政补偿问题的基本政策

在东西方冷战时期，驻琉球群岛美军基地是美国在亚洲太平洋地区最重要的海空军联合基地和核武器基地。截至1971年6月17日美日签署《返还琉球群岛施政权协定》，美国在琉球群岛军事基地的直接投资达6.5亿美元，对琉球群岛的各类援助金额达4.08亿美元。对于在美国国际收支严重失衡局势中建立的尼克松政府来说，在返还琉球群岛施政权谈判的过程中如何获得财政补偿乃是其特别关注的重大问题。

早在美国国家安全委员会讨论并确定美日返还琉球群岛施政权谈判的基本方针以前，美国驻日大使U.A.约翰逊(Ural Alexis Johnson)和美国国务院、国防部、财政部就开始关注返还琉球群岛施政权过程中的经济财政问题。1969年1月11日，约翰逊大使在致国务卿的电报中指出：“我们现在就应当开始考虑怎样将日本获得意外收益最小化”。“我们可以按照《美日返还小笠原群岛协定》建立的‘先例’——不给日本带来意外的美元收益，处理返还琉球群岛施政权中的美元问题。”5月8日，美国国务院、国防部、财政部召开联席会议，讨论与返还琉球群岛施政权有关的经济财政问题，决定派遣调查团赴琉球群岛进行实地调查。5月21日，约翰逊大使“强烈建议”尽可能早日与爱知外相讨论返还施政权中的财政问题。谈判的目的是确立两个原则：美元资产不能转入日本政府或日本私营财政系统，日本政府应当对转让给日本政府的不动产提供适度的补偿。

1969年5月28日，美国国家安全委员会制订了《国家安全决定备忘录第13号》（NSDM13）文件。关于今后美国的对日政策问题，该文件提出：加强日美关系、延长《美日相互合作及安全保障条约》的有效期限、维持美军基地机能、削减摩擦因素、适当促进日本加强防卫力量建设、返还琉球群岛施政权。关于返还琉球群岛施政权问题，该文件提出：1.如果在1969年年内能够在美军使用基地及其细节问题上达成协议，就同意在1972年返还施政权。2.要求在以常规武器处理韩国、台湾、越南的紧急事态问题上最大限度地自由使用基地权。3.虽然希望拥有核武器储存权，但可以以紧急事态时期重新部署核武器权和保持核武器通行权为条件，换取其他方面的最佳结果。在谈判的最后阶段，由总统决定是否撤除核武器。4.要求其他承诺。1969年6月6日，国务院、国防部、财政部经济财政问题联合工作组成立，国务院东亚太平洋司司长R.W.巴涅特(Robert W. Barnett)担任主席。1969年7月3日，美国国家安全委员会批准的《冲绳谈判战略文件》规定：在财政问题上，“我们要与日本达成一项谅解，或纳入美日首脑共同声明当中，或单独缔结协定，日本不能因返还施政权而获得意外的美元收益。我们要以我们在冲绳的资产进行交换，例如琉球电力公司和琉球水道公司。”“如果我们同意从冲绳撤除核武器，日本政府应承诺支付从冲绳撤除核武器的费用（5,000万美元）。我们要求日本政府承担与返还施政权有关的其他美军迁移和重新部署的开支。”

1969年7月9日，美国国务院、国防部、财政部经济财政问题联合工作组建议，在返还琉球群岛施政权谈判中应坚持以下两项原则。其一，不以美国的经济利益换取日本在军事方面的妥协；其二，不利用返还琉球问题谋求解决美日经济矛盾。1969年8月19日，罗杰斯（William P. Rogers）国务卿向美国驻日大使通报国务院、国防部、财政部确定的谈判方针，征求美国驻日大使的意见。内容如下：一，兑换琉球群岛流通的美元不能损害美日两国的利益，将短期资本外流风险控制在最低水平；二，对那些美国转让给日本的资产，日本政府应向美国政府支付补偿；在返还施政权以前，美国保留转让或清算资产的选择权；美国不要求对以往在琉球群岛的占领区救济援助支出予以补偿；三，如果1970年达成返还琉球群岛施政权的原则协议，那么自1971年起日本政府就要承担支持琉球政府所有预算的责任；四，美军在琉球群岛内和向琉球群岛以外区域重新部署所需开支，日本政府予以补偿；五，返还施政权以后，《美日安保条约》和《美日行政协定》适用于琉球群岛，日本政府按照与在日本本土同样的方式提供军事设施及区域，即日本政府承担从土地所有者那里租借或购买土地、供美军使用的责任；当美军解除对该土地的军事利用时，日本政府承担将其恢复至原来状态的责任；六，在现行《美日通商航海条约》的基本框架内，增加“不追溯条款”，保障美国在琉球群岛的私人利益和商业活动。8月22日，新任美国驻日大使A.迈耶（Armin H. Meyer）建议：在处置美国拥有的资产和美军及其设施重新部署的开支等问题上“寻求一揽子补偿”方式。9月5日，国务院、国防部、财政部经济财政问题工作组会议决定按照“一揽子方式”准备对日谈判文件。9月12日，罗杰斯国务卿向爱知揆一外相正式提议在“一揽子方式”的基础上处理日本向美国的补偿问题。

从日本方面来看，维护美日安保体制和返还琉球群岛施政权是佐藤荣作政府对美政策的基本目标。1969年3月10日，佐藤荣作首相在国会提出“撤除核武器、冲绳与本土相同”的谈判原则。4月初，前日本首相岸信介出访华盛顿，探询尼克松政府的意向。在与尼克松总统和罗杰斯国务卿的会谈中，岸信介特别强调“应当按照政治考虑优先于军事考虑的原则”谈判返还琉球群岛施政权问题。大约从1969年5月起，《东京新闻》、《日本经济新闻》、《产经新闻》、《读卖新闻》、《朝日新闻》等各大新闻媒体开始关注返还琉球群岛施政权谈判中的美军基地和财政补偿问题。其主要观点是：一，“返还施政权时，在冲绳经济中流通的美元不应返还美国”；二，“对美国在冲绳建设的各种设施，日本政府不应同意支付超出最低限度的补偿”；“日本政府应当坚持在返还小笠原群岛协定中建立的先例，即不购买资产、不返还美元”；三，“日本政府应要求美国政府恢复军用土地原来的状态并补偿冲绳居民因其土地被征用为军用土地而遭受的损害，以此对抗美国要求购买资产的方案”；四，“美国政府已经决定返还琉球群岛施政权，即使日本政府在偿还美元和购买资产问题上坚持强硬立场，也不会影响返还的进程”。

1969年5月末，日本大藏省设立经济和财政问题特别研究小组，研究返还琉球群岛施政权谈判中的财政问题和返还施政权后对冲绳的经济政策问题。6月28日，日本大藏大臣福田赳夫和内阁官房长官保利茂发表谈话，第一次阐述日本政府对购买美国政府在琉球群岛的设施问题的立场。他们表示，“日本政府将购买我们必须购买的设施，然而，我们购买这些设施的方式和价格乃是难题”。7月9日，日本总理府、大藏省、外务省、防卫厅事务当局讨论并确定了处理返还琉球群岛施政权过程中财政问题的基本方针。一，“在返还琉球群岛施政权的过程中，究竟应当如何处理美国政府投资建设的军事设施和公用事业设施，由于既没有可以适用于琉球群岛的一般国际法原则，也没有特别协定，能够参考的先例只有《美日返还奄美群岛协定》和《美日返还小笠原群岛协定》。因此，只能根据实际情况、通过外交交涉谋求妥善解决。日本政府的谈判方针应立足于国家利益和冲绳民众的福祉。”二，“从返还奄美群岛和小笠原群岛的先例来看，都是无偿继承不动产。关于动产，在返还小笠原群岛时，日本政府仅仅购买了一些必要的动产。琉球群岛不同于奄美群岛和小笠原群岛，能否沿袭上述先例尚有疑问。”“首先应当解决《美日行政协定》第四条是否适用于琉球群岛问题。”三，“美国政府利用返还的占领区救济资金作为本金投资的琉球电力公司、琉球水道公司、琉球金融开发公司，其处理乃是难题。在这些资产中，除美国政府的投资以外，还包括借款。因此，在与美国方面进行交涉之际，首先要查明这些资产的实际状况。凡是属于美国政府的占领区救济资金和以后的无偿援助资金，冲绳居民没有偿还义务。”四，“关于应以何种方式用日元兑换冲绳流通的美元问题，冲绳不同于小笠原群岛，因其居民数量和利益相关者之多，兑换金额之大，在返还谈判的过程中必须与美方进行充分的协商。日本政府希望尽可能圆满地进行货币兑换，不给冲绳居民日常生活造成不便。”

显然，美国政府将财政补偿问题作为返还琉球群岛施政权谈判的重要前提条件，要求日本政府对美国政府移交的资产予以补偿，日本政府应承担美军基地转移费和撤除核武器的费用，美国政府将回收在琉球群岛流通的美元。美日双方达成谅解的方式，既可以是在未来的美日首脑共同声明中加以规定，也可以是单独缔结协定。对于日本政府应当向美国政府支付的各项财政补偿金额，采取“一揽子”处理方式。相对说来，日本主要媒体倡导在对美交涉中坚持强硬的立场。而日本政府确定的谈判方针则是立足于现实，同意与美国政府进行财政补偿谈判，并且同意向美国政府支付一定数额的补偿。但是，在补偿的具体方式和数额方面，日本政府坚持尽可能维护日本的国家利益。美日两国政府确定的上述谈判方针，预示了美日返还琉球群岛施政权谈判中的财政补偿问题必将以相互妥协的方式获得解决。

二、 美日关于财政补偿谈判的基本进程

美日关于财政补偿问题的谈判，是在美国财政部和日本大藏省主导下进行的。但是，这并不意味着美日两国外交主管机构没有直接介入其中。因此，探讨美日返还琉球群岛施政权谈判中的财政补偿问题，应当全面考察美日两国财政主管机构与外交主管机构的动向，细致区分美日两国财政主管机构和外交主管机构在各谈判阶段中的作用。

按照美日两国政府的约定，1969年9月27日，美日两国政府财长会议在华盛顿举行。大卫·肯尼迪（David M. Kennedy）表示：“有必要在1969年11月佐藤首相访美以前达成有关返还琉球群岛施政权中的财政问题的原则性谅解。”该谅解包括三项内容：（1）在琉球群岛退出美元和引进日元，不能严重影响两国的收支平衡；（2）日本政府对其获得的资产和利益，应向美国政府支付等值的补偿；（3）日本政府向美国提供有助于返还施政权的所有预算开支。福田赳夫藏相表示，“尽其所能”争取在美日首脑会谈以前完成财政和经济协定谈判。同时，他还指出：“日本政府不希望在美日首脑共同声明中涉及该财政和经济协定，以免被日本国会和公众解释为‘赎回冲绳’。”

1969年10月初，美国财政部向日本大藏省递交财政补偿协定谈判文件。10月14日，美国政府任命财政部部长特别助理安东尼·J.乔立克（Anthony J.Jurich）担任美方谈判代表，“在尼克松总统和佐藤首相会谈以前，确定日本对美国的义务”、“以谅解方式就一般原则”达成协议。“在其返回华盛顿以前不得做出任何让步”。

1969年10月20—25日，美日双方代表在东京进行财政问题会谈。乔立克提出了一揽子解决方案，要求日本政府支付6.5亿美元补偿。其中，民用资产和共同使用资产4.5亿美元，美军在琉球群岛内迁移军事设施费1.5亿美元、美军向琉球群岛以外区域迁移军事设施费5,000万美元。在有关民用资产和共同使用资产的4.5亿美元当中，琉球电力公司2.7亿美元、琉球水道公司5,000万美元、琉球开发金融公司5,600万美元、石油设施600万美元、琉球银行2,200万美元、琉球民政府建筑300万美元、道路系统3,900万美元、其他1,000万美元。日本政府谈判代表、大藏省审议官柏木雄介在评论美方“一揽子”补偿方案以前，首先提出：“日本政府决不承认在尼克松总统与佐藤首相会谈以前讨论了经济财政问题”；“日本政府要求对有关财政问题的谈判绝对保密”。在收购美国资产问题上，柏木雄介提出了五项处理原则。（1）不能接受一揽子处理方式，应当在逐项达成协议的基础上进行讨论。（2）在兑换美元问题上，日本政府应得到合理的汇率，日本政府将在决不影响美国收支平衡的情况下使用获得的美元；日本政府愿意探讨可能的详细方法。（3）收购资产的价格应当建立在两个核心原则之上：其一，定价以1969年6月30日的资产净值为准，可在其上下调整；其二，计算要向美国支付的总额时，既要考虑美国政府最初投入的资金数额，也要考虑该资产的资本总额。（4）按照《美日行政协定》的规定，日本政府准备承担美军在琉球群岛内重新部署的经费。（5）因为缺少相关情报，不能讨论美军在琉球群岛以外区域重新部署经费的补偿问题。按照上述原则，日本政府同意支付4.5亿美元补偿。其中包括：琉球电力公司4,060万美元、琉球水道公司740万美元、琉球开发金融公司2,630万美元、琉球银行310万美元、琉球民政府建筑100万美元、道路系统700万美元、石油设施、通讯设施、航海航空辅助设施9,000万美元。民用资产和共同使用资产合计1.754亿美元。柏木雄介尖锐地指责说：“琉球电力公司价值2.7亿美元的说法是荒谬的，这个数额相当于冲绳国民生产总值的40%，比琉球电力公司的市场价值高出50%。日本提出的道路系统价值700万美元，是按照在日本本土建设类似道路的费用来计算的”。

为了推动日本政府接受美国要求的“一揽子”补偿方案，1969年10月23日，美国国务院召见日本驻美大使馆代办吉野文六，强调“一揽子方式符合美日双方的政治利益”。同时，电令美国驻日大使向爱知外相阐明“一揽子协定符合美日两国的长期政治利益”。10月24日，柏木雄介提出修正案。日本政府向美国政府支付的财政补偿总额依旧是4.5亿美元，不过，各项补偿金额分别有所调整。收购民用资产费1.25亿美元，其中包括琉球电力公司、琉球水道公司、琉球开发金融公司和道路系统，不包括琉球银行和石油设施；军事设施迁移费2亿美元；收购美国持有的琉球政府证券费1亿美元（10年期、3%利率），存入美国联邦储备银行；向琉球群岛美军基地雇员支付社会保障金2,500万美元。柏木雄介在说明2亿美元军事设施迁移费时，特意解释说：“1.5亿美元用于美军在琉球群岛内重新部署，5,000万美元用于核武器存储设施迁移到琉球群岛以外区域。但是，日本政府不能将这笔经费与核武器存储问题联系起来，只能说用于购买剩余军事装备。”

1969年11月3日，国防部致函国务院，明确表示“国防部不能支持低于6亿美元的一揽子协定”。11月4日，美国国务院、财政部、国防部联合向美国谈判代表发布指令，授权美国代表向日本提出以下方案：收购民用资产、共同使用资产费1.85亿美元、琉球群岛美军基地雇员社会保障金3，000万美元、基地转移费（琉球群岛内外）及其他开支2亿美元、货币兑换1.12亿美元，以上各项合计5.27亿美元。此外，美国政府出售琉球银行的股票、石油设施所得应为1,500万美元；根据《地位协定》，军用土地地租（地位协定第24条第2款）、劳务管理费（地位协定第12条第4款）应该由日本政府承担，合计1.5亿美元。以上各项合计共6.92亿美元。联合指令还规定了美国谈判代表可以妥协的范围：即可以接受民用和共同使用资产费从1.85亿美元减少到1.5亿美元；货币兑换补偿从1.12亿美元减少到5,000万美元；基地转移费2亿美元可以在五年内用美元或日元支付，但是，不得影响《地位协定》确定的权利和义务；如果不能在五年内支付问题上达成协议，可以由日本政府负责建设美军希望的基地，费用从基地转移费中扣除；余额以现金或美国政府希望的方式支付。日本政府在琉球群岛兑换的美元至少应无息存入美国联邦储备银行十五年；日本政府应全额负担琉球群岛美军基地雇员的养老金和社会保障金。

1969年11月6日，美国国务院同意接受日本政府的要求，在11月21日尼克松总统与佐藤首相会谈后发表的《共同声明》中不涉及美日两国代表进行财政补偿谈判的内容。同一天，美国参议院通过决议（63票赞成、14票反对）：“未经美国参议院建议和同意，总统签署的任何有关改变对日和平条约第三条规定的领土之地位的协定或谅解不能生效。”罗杰斯国务卿授权美国驻日大使迈耶向日本外务省做如下解释：“国务院正在研究参议院决议及其含意，我们的初步看法是,参议院决议不影响美国对返还冲绳的政策或我们与日本关于返还问题的所有谈判。参议院决议在任何方面都不影响佐藤首相的访问。不过，参议院决议是以多数票通过的，显然在批准任何协定方面将成为决定美国国内程序的非常重要的因素。”

面对美国政府的要求，柏木雄介只是请求在财政补偿金额方面务必考虑能否通过日本国会的审议。1969年11月10日，美日双方达成妥协。收购民用、共同使用资产费1.75亿美元、琉球群岛美军基地日籍从业人员社会保障金3,300万美元、琉球群岛美军基地转移费及其他费用2亿美元、兑换琉球群岛流通的美元所得1.12亿美元,合计5.2亿美元。11月12日，该谅解协定获得日本政府大藏大臣福田的认可。双方同意在佐藤首相与尼克松总统会谈以后完成最后的签署手续，严格保守该协定的秘密。11月21日，美日两国政府首脑发表共同声明，美国政府正式承诺在1972年内返还琉球群岛施政权。

1969年12月2日，柏木雄介和乔立克在华盛顿正式签署《财政谅解备忘录》。全文共计六条。第一条确定了收购民用资产和共同使用资产的范围、金额以及有关细则。就其范围问题而论，仅仅限于琉球电力公司、琉球开发金融公司、琉球水道公司、琉球民政府建筑、琉球群岛美军基地外道路交通网、航空和通讯辅助设施。总金额为1.75亿美元。第二条确定了琉球群岛美军军事基地转移费及其他费用的总额和美日双方承担的义务。其中规定：美军军事基地转移费及其他费用总额为2亿美元。“日本政府应在返还协定生效之日起五年内，提供相当于2亿美元的物品和劳务。美日双方同意将某些特定军事设施迁移至琉球群岛以外区域。”“本项协议未涉及之处，不损害两国政府各自根据《地位协定》确定的权利或义务。”在这里，所谓“某些特定军事设施”，指的是核武器。第三条确定了按照《驻日美军地位协定》的有关条款处理琉球群岛美军军事基地的不动产（残留资产）问题。第四条确定了有关货币兑换问题的细则。其中规定：“日本政府将6,000万美元或超过6,000万美元的实际兑换现金额无息存入美国财政部的代理机构纽约联邦储备银行，存期至少25年。在该期限内，为满足日本政府收支平衡的紧急需求，该笔资金可暂时取回（根据双方同意的客观标准确定）”。第五条确定了日本政府向琉球群岛美军军事基地当地雇员提供3,300万美元社会保障金的义务。“返还协定生效以后，日本社会保障系统向琉球群岛美军军事基地当地雇员支付该项费用，对该类雇员不予以歧视。”“该项计划将不给美国政府增加任何开支”。第六条确定了美国企业在琉球群岛的商务活动，“美国国务院和日本外务省将就冲绳商务活动事宜达成谅解”。该秘密谅解备忘录确定的各项费用支出，就是日本政府为收复琉球群岛施政权而付出的财政代价。

当美日两国财政主管机构签署财政补偿谅解备忘录以后，如何在《美日返还琉球群岛施政权协定》中表达相关意旨，成为美日两国外交主管机构费尽心机考虑的问题。1971年2月末，美日双方约定:倘若将收购民用资产和共同使用资产事项列入公开发表的《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》，“应当反映出来它是两个主权国家之间的协定，而非仅仅是购买协定”；“只能说是转让某些资产和企业”；“不能明确地指出日本政府提供的金钱就是为了购买这些资产”。1971年3月4日，日本外务省美国局北美课长千叶一夫提议：将有关民用资产、共同使用资产和美军迁移、重新部署费用分别列入两个条款中处理。“其中一项条款规定美国政府向日本政府转让的资产；另一项条款详细地说明日本政府向美国政府一次性总付金额。”“当然，日本政府希望在第二项条款中规定的金额尽可能要小。该金额包括用于民用资产的1.75亿美元和用于美军迁移、重新部署费2亿美元中的一部分。”尽管美日双方“关于收购民用资产费1.75亿美元和美军迁移、重新部署费2亿美元有明确的协议，但是，日本政府希望在返还协定中将与2亿美元有关的那部分最小化。”1971年5月28日，爱知外相、福田藏相、佐藤首相共同商定在《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》的财政条款中规定补偿总额为3.2亿美元，“在对国会说明时美日两国务必保持一致”。同一天，爱知外相与迈耶大使约定在《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》中的财政补偿总额为3.2亿美元。按照上述处理原则，1971年6月17日，美日双方签署并公开发表的《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》第六条规定：美国政府将琉球电力公司、琉球水道公司、琉球开发金融公司的资产转让日本政府；美国政府在琉球群岛及大东群岛的其他财产、根据本协定第三条规定而提供的各种设施及区域，亦同时转让日本政府；美国政府在琉球群岛及大东群岛的填海地及拓荒地，自本协定生效之日起，属于日本政府的财产。第七条规定：对根据第六条规定转让的美国资产和美国返还琉球群岛施政权过程中的开支，日本政府应在五年内向美国政府支付3.2亿美元。在本协定生效一周内，日本政府向美国政府支付1亿美元，余额在以后的四年内分期均等支付。

倘若我们将二者相比较，就会发现两个值得注意的问题。其一，在美日两国政府公开发表的《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》中，只有关于日本政府向美国政府支付补偿的总额及分期付款方式的规定，没有具体项目开支。其二，关于日本政府应存入美国联邦储备银行的美元金额、期限与美国政府应得数额的关系问题。按照1969年11月10日美日双方谈判代表的约定和1969年11月12日日本政府大藏大臣福田赳夫认定的货币兑换金额，都是日本政府应向美国政府支付1.12亿美元，但在《财政谅解备忘录》正文中规定，日本政府应在美国联邦储备银行存入6,000万美元或实际兑换所得数额，无息、存期25年以上。从表面上来看，二者相差5,200万美元。实际上，如果本息合计，“美国政府实际获得的至少是1.12亿美元”。这种差异，乃是美日两国谈判代表有意设计的。2010年3月12日，日本大藏大臣菅直人承认：根据日本政府大藏省和日本银行的调查，在1972年至1999年的27年中，日本政府和日本银行共计将1.0347亿美元的外汇资金以无息的方式存入美国联邦储备银行。1999年减少到300万美元，至今仍然保存在该银行。按照现在的价格计算，这笔资金相当于6.1亿美元。

那么，美国政府在返还琉球群岛施政权的过程中实际财政收支究竟是多少呢？1972年6月15日，美军返还琉球群岛施政权谈判代表团提出的报告说：总额共计5.1亿美元。其中，收购民用资产费1.75亿美元、劳务费6,200万美元、核武器撤除费500万美元、《美国之音》电台拆迁费1,600万美元、请求补偿费400万美元、机动费5,800万美元。上述各项收支合计3.2亿美元。此外，以实物和劳务抵销设施改善费6,500万美元，美国政府实际上节约劳务费1,000万美元。日本政府存入美国联邦银行的兑换冲绳通货所得美元共计1.12亿，无息、存期25年。出售琉球政府股票所得共300万美元。显然，在返还琉球群岛施政权的过程中，美国政府的实际收支发生了一定变化。核武器撤除费从预定的5,000万美元下降到500万美元，新增具体支出用途不明的机动费5,800万美元。特别应该指出的是，上述请求补偿费400万美元，名义上是由美国政府支付的，实际上是由日本政府提供的。

由上可见，美日返还琉球群岛施政权中的财政补偿问题谈判，实际上经历了两个发展阶段。以1969年12月2日美日两国政府谈判代表签署《财政谅解备忘录》作为分界线。在此以前，美日两国财政谈判代表交涉的核心问题是财政补偿总额与范围问题。即使在这一时期，美国国务院和日本外务省高层也了解财政补偿谈判的基本进展状况。美国国务院积极推动日本外务省接受美国政府的“一揽子”处理方案。在此以后，财政补偿谈判转向由美国驻日大使和日本外务省官员协商处理在《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》中，究竟如何表达日本政府向美国支付财政补偿的方式和隐瞒美日《财政谅解备忘录》的真相。从日本政府方面来说，是爱知揆一外务大臣、福田赳夫大藏大臣、佐藤荣作首相共同决定在《美日返还琉球群岛施政权协定》中仅仅规定财政补偿总额为3.2亿美元，并有意隐瞒《财政谅解备忘录》中规定的总额为5.2亿美元这一重大事实的。

三、 美日两国国会对策中的财政补偿问题

尽管在《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》中仅仅规定了日本政府要向美国政府支付3.2亿美元财政补偿，《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》必须经过美日两国国会批准才具有国际法效力，那么，要彻底揭示美日返还琉球群岛施政权谈判中的财政补偿问题的历史真相，就应当究明美日两国政府应对本国国会审议的策略。

1971年6月末，美国驻日大使迈耶向国务院报送有关美日返还琉球群岛施政权谈判的存档文件。其中包括谅解备忘录、谅解议事录、外交换文、讨论记录、讨论纪要、证明文件，共计16件。正因为迈耶大使是这场重大外交谈判的亲历者，深知诸多秘密谅解文件的重大利害关系。他建议:“1971年6月17日签署的《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》提交美国国会参议院，并公布于众；而谈判过程中的某些中间性文件、解释性文件、行政工作文件，则不提交美国国会参议院，也不予以公开。”7月6日，他再次向美国国务院建议，将美日关于返还琉球群岛施政权谈判的所有文件分成“公开文件”和“非公开文件”两类处理，“非公开文件仅限官方使用”。

1971年7月，美国国务院开始精心准备应对美国国会质疑的《假定问答》材料。就我们今天能够查阅的美国政府解密档案来说，这些材料分别收藏在美国国家档案馆的美国陆军部档案RG319卷宗和美国国务院档案RG59卷宗，前者的数量大于后者。在RG319卷宗中，《假定问答》共计132个事项，分为6大类别：A类“问答”针对《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》各项条款，共计包含56个问答事项。其中，关于财政补偿和核武器处理问题的第七条(“A/VII”)，实际包含10个问答事项，重在说明美国政府如何处理在冲绳部署的核武器和日本政府向美国支付3.2亿美元的用途。F类“问答”针对《美日返还琉球群岛施政权协定》谈判背景以及关于返还区域、美日安保条约及相关协定、军事基地与核武器、财政补偿、美国之音、商业利益等重大事项，共计包含22个问答事项。F类“问答”与A类“问答”相比，既有交叉重复，又有一定程度的差异。在美国国务院档案中收藏的《假定问答》，实际上是提交美国国务卿罗杰斯审定和确定在参议院审议《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》时使用的。在类别上依旧保留原来的分类，数量却减少到仅仅有23个问答事项。为了更加清楚地认识美国国务院应对美国国会议员质疑的策略，有必要以关于财政补偿问题为例具体而微地进行思辨和论证。

首先，我们来看在美国陆军部档案中保存的文本。其中，编号F20的假定问答如下：如果在美国国会审议的过程中有议员提出“美国在财政协定中获得了什么”这样的质问，那么，出席听证会的美国国务院官员将按照下述方式回答：“财政协定总额接近于美国建设这些军事基地的实际支出6亿至7亿美元。财政协定谈判经历三个阶段：在第一阶段，日本方面同意支付6亿美元财政补偿，其中，1.75亿美元用于收购民用资产，1亿美元用于兑换冲绳流通的美元，存入美国银行25年，没有利息；在五年内以劳务和实物偿还2亿美元；1.5亿美元为节省的美国行政开支和五年内的军用土地地租。在第二阶段，主要谈判用现金协定替代以实物和劳务支付的2亿美元问题。日本政府同意支付1.45亿美元现金。其中，2,000万美元用于美国之音中转站迁移和无偿请求权。剩余的以劳务和实物支付的7,500万美元，按照以下方式处理：1,000万美元作为贷款，用于地方政府雇员，6,500万美元用于维护和改善设施费，包括从那霸机场迁移军用飞机。为了让日本民众感到满意，双方商定财政协定中那些非常敏感的内容不能公开。这些敏感的内容包括：货币兑换、用实物和劳务支付的7,500万美元、用于美国之音中转站迁移和无偿请求权的2,000万美元。”

其次，我们再来看美国国务院档案中的文本。F20的内容被彻底修改，修改以后的答复如下：“美国政府对返还协定的财政条款是非常满意的。协定第七条规定了总额为3.2亿美元的全面协议，返还施政权还将使美国在返还以后的五年内至少节省3.25亿美元的巨额预算。”3.2亿美元的具体列支项目如下：1.75亿美元用于收购民用资产；1.45亿美元用于返还施政权的其他事项，包括核武器、劳务费用、协定第四条规定的请求权补偿、美国之音中转站。“总之，在返还施政权以后的五年内，返还协定将产生6.45亿美元以上的利益。”

1971年9月4日，美国国务院确定向尼克松总统和美国国会提交的返还谈判报告及其附件范围。获得美国国防部和参谋长联席会议主席的支持后，9月6日，罗杰斯国务卿向尼克松总统呈报向参议院对外关系委员会提交的关于美日返还琉球群岛和大东群岛协定的报告和相关文件。9月20日，尼克松总统批阅罗杰斯国务卿的报告和相关文件，共计7件。在“相关文件”中，并不包含美日《财政谅解备忘录》。这也意味着美国政府有意向美国参议院对外关系委员会隐瞒财政补偿谅解的历史真相。

1971年10月27日，罗杰斯出席美国参议院对外关系委员会会议，阐释美日返还琉球群岛和大东群岛施政权协定及其相关文件。概括起来说，罗杰斯特别突出四个方面的内容：首先，强调“它解决了美日两国之间最后一个第二次世界大战遗留的重要问题”，维护和促进了美国在远东的安全利益。其次，强调“按照1969年11月21日美日首脑共同声明的精神，处理返还琉球群岛施政权以及相关事宜”。再次，强调返还协定第七条规定和相关文件对维护美国经济利益的重要意义。最后，强调“美国在琉球群岛的军事基地与在日本本土的军事基地之间存在着重要的差异”，“怎样使用美国在冲绳的军事基地不需要与日本政府协商，返还施政权以后仍然如此”。在说明与返还协定有关的其他事项时，仅仅简要说明了保护美国在冲绳的商业利益、民航权益、向日本移交防卫责任问题。

与美国相比，日本外务省的国会对策和日本国会审议返还冲绳协定的进程既有共性，也有差异。“共性”集中体现在，日本外务省同样是精心谋划国会对策。“差异”集中体现在，由于日本国会的党派构成来源、力量对比关系、对佐藤荣作内阁内外政策的支持程度不同于美国国会，佐藤荣作政府在日本国会审议返还冲绳协定前夕和审议期间，仍然继续与美国政府协商在国会说明有关财政补偿条款的方式。

1971年8月27日，外务省拟定向日本国会提交的报告事项以及假想问答资料，分为与返还协定正文有关的8类事项和“其他”事项。在“其他”类别中仅列举事项名称，而没有对应的答辩文字。8月31日，该文件作为外务委员会对策文件被提交给外务大臣审议。仅就其中有关财政条款事项的“假定问答”而论，包含两个事项。其一，“问：3.2亿美元的具体内容是什么？”回答方式是：“如同历来的答复一样，收购资产费1.75亿美元，退职金7,500万美元，撤除核武器费7,000万美元。不详细说明计算依据。”倘若追问以上各项支出的详细内容和依据，仅答“正在与大藏省协商”。其二，“问：是否提前支付撤除核武器费？”答复方式为：“确信冲绳返还时已撤除核武器，历来从不正面回答”。

1971年9月21日，美国驻日公使理查德·施奈德（Richard L. Sneider）将罗杰斯国务卿《关于返还冲绳协定致尼克松总统函》和《国务卿在参议院对外关系委员会关于返还冲绳协定的报告》全文递交日本外务省。9月22日，日本外务省决定：“（一）提交国会审议批准的文件只有《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》本身，除此以外的其他文件作为‘参考文件’提出。”“（二）在向国会说明《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》时，要强调该协定在日美关系中的意义（结束战后时代和外国统治、强化日美友好关系的基础）、在协定中贯彻了撤除核武器和冲绳基地与日本本土基地相同的原则。对协定以及相关事项做概略说明。（三）做好针对在野党议员质疑的答辩准备。”毋庸赘言，在日本外务省决定向国会提交的“参考文件”中同样也不包含《财政谅解备忘录》。

1971年10月22日，外务省美国局北美第一课首席事务官佐藤嘉恭拜会美国驻日大使馆法务官查尔斯·施米兹（Charles A. Schmitz），询问当美国参议院质疑3.2亿美元的具体计算依据时美国政府如何应答的情况，施米兹的答复如下：“1、在听证会议上，美国政府不会主动说明3.2亿美元的具体列支项目。2、如果议员方面要求说明具体内容，首先要指出3.2亿美元是从整体上全面考虑与返还施政权有关的各种问题的产物（具体而言，履行第七条规定的美国的义务），不谈具体内容或计算依据。如果议员们继续追问，仅仅说明其中包括向日本政府转让的美国资产中包括价值1.75亿美元的民用资产，不谈其余部分（1.45亿美元）。3、在需要说明其余部分的场合，可以在秘密会议上说明。届时的说明方式，可以说军事基地日籍从业人员的退职金7,500万美元，特殊武器等项开支7,000万美元。所谓特殊武器等项中的‘等’，要考虑到除特殊武器以外的各种撤除费用。4、我在美国逗留期间，曾经向对外关系委员会主席富布赖特详细说明第七条规定的机密性和敏感性，请求不要过多质疑这一事项。富布赖特参议员理解这一点，我相信，美国参议院不会提出让日方立场难堪的质问。对在日本国会说明上述列支项目的内容没有异议。5、当佐藤嘉恭表示希望在公开审议的场合明确说明7,000万美元就是用于撤除核武器时，施米兹回答说：如果明确说明7,000万美元的用途，很可能被误解为政府方面在苦心辩解，最好在公开的听证会上不予说明。美国参议院对3.2亿美元的事项非常关注。”施米兹还表示，“在秘密会议上可能不得不说明6,500万美元的用途，”“即使是美国方面，也希望避免提及6,500万美元这一特定数额。如果在秘密会议上说明6,500万美元的用途，决不能外泄。对于军方来说，可能是不得不提及6,500万美元罢了。”

至此，美日两国之间协调确定了在各自国会审议《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》过程中，答复有关财政补偿问题质疑的基调。1971年11月9日，美国参议院会议以84票赞成、6票反对的绝对多数批准了《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》。11月24日，日本众议院特别委员会以285票赞成、73票反对的多数票批准了《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》。12月22日，日本参议院特别委员会以131票赞成、108票反对的微弱多数批准了《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》。对于美国参议院审议《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》期间是否有参议员提出6,500万美元使用用途问题，以及美国国务院、国防部在出席听证会时的证词是否涉及6,500万美元的问题，日本外务省进行了调查，确认无论是美国参议员的发言还是国务院，国防部官员的证词都没有涉及6,500万美元问题。在日本众议院特别委员会和参议院特别委员会审议《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》的过程中，日本政府始终按照同美国政府协商确定的基调，从政治决断的角度简要说明3.2亿美元补偿问题。

美国政府和日本政府为什么要采取双重方式处理财政补偿问题呢？为什么要向本国国会隐瞒《财政谅解备忘录》的真相呢？最根本的原因在于美日两国政府充分估计了该协定对日本国内政治的影响。在法律上，《财政谅解备忘录》属于美日两国政府行政权的范围，无须通过美日两国国会的审议和批准，同样具有国际法的效力。《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》则属于美日两国国家关系领域的重要文件，必须经过美日两国国会的审议和批准，在美日两国政府正式交换批准书以后才具有国际法的效力。佐藤荣作政府在越南战争、对亚洲非共产党国家开发援助、分担美国国际收支赤字、加强日美安保体制、缓和日美纺织品贸易摩擦这一系列问题上都与美国保持战略协调，尼克松政府亦将发展美日安保体制作为亚洲战略的基石。自民党内部的派系斗争异常激烈。中曾根康弘和藤山爱一郎公开指责佐藤首相支持美国对越南战争政策的行动损害了日本的国家利益。佐藤政府如果在《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》公开申明要向美国支付5.2亿美元，将秘密《财政谅解备忘录》的约定事项和盘托出，不仅无法将收复琉球群岛施政权作为对美外交的重大成就，而且将面临被指责为“赎回冲绳”之灾，甚至引发佐藤内阁的政治危机。这种可能的发展趋势，乃是美国政府和日本政府双方都要竭力避免的。唯其如此，日本政府在谈判伊始就提出要避免财政谈判被日本国会和公众舆论指斥为“赎回冲绳”的局面；美日双方才商定在1969年11月中旬美日首脑会谈以前，要严格保守有关讨论财政补偿问题的秘密；美日双方才极其忌讳在美日首脑《共同声明》中涉及进行财政协定谈判这一事实。乃至美日两国全面展开返还琉球群岛施政权谈判以后，佐藤首相还叮嘱美国方面务必保守有关财政补偿的秘密。这才导致了同样是返还琉球群岛施政权的谈判中的财政问题，却出现两种截然不同的财政支付规定，差额竟然高达2亿美元。

结论

在怎样处理返还琉球群岛施政权过程中的财政补偿问题上，尼克松政府始终追求的基本目标是保护美国的经济和财政利益。这与20世纪60年代以来林登·约翰逊政府推行的要求日本政府分担美国海外防务经费的政策是一脉相承的。美国国务院、国防部、财政部、美国驻日大使馆之间保持着紧密的相互协调关系。在具体策略上，坚持采取“一揽子”解决方式、坚持在1969年11月中下旬美日首脑会谈以前确定日本政府向美国政府支付财政补偿的“一般原则”。除美日两国财政部代表之间的交涉以外，美国国务院不断地向日本外务省表达美国政府的立场，推动日本政府接受美国的“一揽子”补偿方案。佐藤荣作政府将返还琉球群岛施政权作为其政治使命和任期内的重要目标，就已经决定了其在财政补偿谈判中采取的基本立场：既要向美国政府支付一定数额的补偿，又要在补偿方式和各类资产价值计算方面与美国讨价还价。正因为与日本各大媒体倡导的强硬路线背道而驰，才导致了日本政府向美国政府请求严格保守财政补偿谈判的秘密，在美日首脑共同声明中不涉及美日进行财政补偿谈判的事实，最终在美日首脑会谈以前接受了美国政府的“一揽子”解决方式。美日两国政府决定分别采取《财政谅解备忘录》和《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》第六条、第七条两种形式，表现返还琉球群岛施政权中的财政补偿问题，满足了美日两国各自的利益诉求。美日两国政府不仅精心谋划应对本国国会审议的策略，而且相互协调有关财政补偿问题质疑的答辩口径，有意隐瞒了《财政谅解备忘录》的真相。当然，我们也不能不说，这种做法欺骗了美日两国的国民和世界公众舆论。这也正是在1972年3月至2014年7月的四十余年间，日本新闻记者西山太吉与日本政府关于“外务省机密文书事件”（西山事件）司法诉讼案产生和发展的深刻根源。

本文作者崔丕，华东师范大学历史学系教授。

原文载《世界历史》2018年第2期。因微信平台限制，注释从略。如需查阅或引用，请阅原文。

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