陈瑞华：员额制改革的新课题

——陈瑞华——

作者  |  陈瑞华（北京大学法学教授、博士生导师）

来源  |  人民法院报 2017年4月12日

为应对“案多人少”的问题，提高法院审判效率，改革者相继推出了民事小额诉讼程序和刑事速裁程序，试图对那些轻微案件作出快速处理。但是，“案多人少”、案件积压的问题依然困扰着各地法院，很多法院的审判工作也面临着难以应付的局面。面对由员额制推行所带来的一系列问题，我们究竟应如何加以应对呢？

经过三年的探索和努力之后，各地法院大体完成了第一阶段法官员额制的改革。目前，全国各级法院已有近12万法官脱颖而出，荣幸地成为享有独立审判权的入额法官。相对于改革前全国法官21万余人的规模而言，改革后减少了一半左右。但是，法院受理的案件数量不仅没有下降，反而逐年上升。特别随着立案登记制的推行，以及庭审实质化改革的展开，法院整体审理案件数量还出现了迅猛增长，而法院适用普通程序审理案件的结案周期也得到了延长。为应对“案多人少”的问题，提高法院审判效率，改革者相继推出了民事小额诉讼程序和刑事速裁程序，试图对那些轻微案件作出快速处理。但是，“案多人少”、案件积压的问题依然困扰着各地法院，很多法院的审判工作也面临着难以应付的局面。面对由员额制推行所带来的一系列问题，我们究竟应如何加以应对呢？

首先，我国应当全面反思法官员额的设定标准，为今后对入额法官的动态调整确立科学的标准。目前，绝大多数地方法院都是在中央政法专项编制的39%以内确定法官的员额。但也有一些地方在全省范围内不突破39%限额的前提下，对不同地区法院的入额法官进行适度调整，以兼顾不同地区法院的不同情况。与此同时，也有一些地方法院开始探索根据法院全年受理案件数量和单个法官年度最高办案数来确定法官员额的制度，并取得了积极的效果。笔者认为，未来以省市区为单位，在不突破39%总体限额的前提下，可以考虑建立法院全年受理案件数量的动态评估，并对单个法官的年度工作量作出科学设定，在此基础上对下一年度的法官员额进行必要的动态调整。这既可以避免因为审判压力过大，而造成法官疲于奔命和不堪应付的问题，也可以防止个别地方法官人浮于事的现象发生。

其次，我们应当以改革的思维，重新考虑法院司法行政事务的集中管理问题。目前，各地法院院长、副院长、庭长甚至大部分副庭长都进入了法官员额。甚至那些担任审判委员会委员职务的非业务部门主管人员也成为入额法官。但是，这些人士一方面担负着法院司法行政管理工作，另一方面还要承担不低于普通法官工作量一半的任务，这确实带来了无法兼顾、捉襟见肘的问题。一些地方法院目前正在探索取消审判业务庭的改革，使得庭长、副庭长被从司法行政管理的职能中解脱出来，全身心地投入到审判工作之中。同时，这些法院还在探索司法行政事务的集中管理，建立诸如司法政务、审判管理、司法装备等专门办公室，使得司法行政事务得到集中化和专门化的管理，而对审判业务则实行真正的扁平化管理。对于这类改革探索，我们应给予高度关注，进行科学评估，必要时将其中合理的改革举措上升为普遍的制度安排。笔者认为，要保证员额制的顺利推行，从长远来看，逐步弱化审判业务庭的司法行政管理职能，在条件成熟时逐步取消审判业务庭的建制，使得庭长、副庭长从司法行政事务的重压下解放出来，全力投入审判之中，这或许是一条必要而可行的改革之路。与此同时，在实行司法行政事务集中管理的前提下，设置一两名负责司法行政管理的副院长，使其不再进入法官员额，而专门协助院长从事司法行政管理工作。这也是一条可以考虑的改革思路。

再次，我们应当考虑在法官审判团队中增加法官助理的设置。经验表明，唯有为入额法官合理配置一个审判团队，使其获得法官助理、书记员、司法警察等辅助人员的配合，才能使法官从沉重的事务性工作中解放出来，专门负责提高审判质量，提交优质的裁判文书，将案件进行精心打磨，做成一个又一个精品案件。目前，各地法院要求为入额法官配备1名法官助理和1名书记员，但也有不少法院在此方面面临重重阻力，工作进展较为缓慢。在笔者看来，法官助理是法官的专业助手，可以为法官分担大量审判辅助性工作，书记员也可以从事大量繁琐的审判事务性工作，法官必须至少有1名法官助理和1名书记员，这是最基本的配置。一些有条件的地方法院甚至为法官配备了3名法官助理，并配备了专门的法庭和专门的司法警察。考虑到目前的司法现状，假如短时间内难以做到多名专职法官助理的配置的话，可以借鉴有些国家和地区的做法，给入额法官提供一定的经费，允许其从优秀大学法科毕业生中遴选临时法官助理，根据案件量的多少来确定这类临时法官助理的人数。这既有助于解决法官组建合理审判团队的问题，也可以为未来的司法工作培养一大批后备人才。

再其次，我们应当认真考虑如何确定合议制的适用范围问题。合议庭是我国法院的基本审判组织，合议制是贯彻民主集中制、体现集体决策原则的审判制度。但长期以来，合议制在实践中也存在“合而不议”、“形合实独”的问题，其审判职能不仅为承办法官所取代，而且带来司法资源的浪费问题。在员额制推行之后，入额法官的人数有了明显减少，再将大多数案件交由合议庭进行审判，就显得非常不合情理了。随着司法责任制的推行，院庭长审批案件和签署裁判文书的制度逐步走入历史，法官的独立审判权得到充分的保障；而根据“让裁判者负责”的原则，法官将承担较为严格的审判责任，对那些确属因违法审判造成严重后果的案件，法官也受到“终身问责”。可以说，员额制的推行，为我们限制员额制的适用范围提供了必要性，而司法责任制的实施，则为扩大独任法官的适用范围创造了可行性。笔者认为，未来基层法院适用合议庭的案件应被限定为“重大”、“复杂”、“疑难”的案件，大体上与审判委员会讨论案件的范围保持一致。未来中级法院负责审理的二审案件，只要原一审判决是由独任法官作出的，则一律由独任法官进行二审审判。与此同时，在合议庭适用范围得到适度压缩之后，应当确立一种保证合议制“走向实质化”的改革举措，使得合议庭成员公布共同负责审理和作出裁判，对案件实行真正的集体负责。由此才能激活合议庭的机能，避免合议制的形式化。

最后，我们应当为入额法官提供较为完善的职业保障。在入额法官实现精英化之后，我们需要考虑如何保证法官的独立审判问题。要实现依法独立审判，除了确立司法责任制、确保法院审级独立、实现法院外部独立以外，还必须为法官依法独立履行职务建立一整套职业保障机制。例如，可以考虑在取消普通法官行政级别的前提下，彻底激活我国法官法早就设定的法官等级制度，并使得这些法官等级与工资福利和社会评价发生直接的联系。未来法律应为十二级法官分别设立具体的工资待遇、福利保障以及其他尊荣地位，使得处于不同等级的法官、高级法官、大法官和首席大法官，根据其所承担的审判职责的不同，在工资福利方面获得必要而合理的差别待遇。又如，应当根据不同法官等级重新确立相应的工资福利，从而重新构建法官薪金制度。鉴于目前法官的工资福利水平，改革法官薪金制度的核心应当是提升法官的工资福利水平。至于为法官“增长工资”的幅度究竟有多大，那还要根据一系列因素来进行科学的评估和衡量。但至少，法官的平均工资福利应大大高于公务员的工资福利标准，并不低于法学教授的平均工资待遇水平。再如，为保证法官独立行使审判权，有必要确立法官的职业豁免权，避免其受到不必要和无根据的责任追究，从而为其依法独立审判创造一个良好的环境。对于法官审判责任的追究，不应当“唯结果论”，而应追究法官的“违法审判责任”，就是以违反程序法和实体法为前提来追究其法律责任。与此同时，对于严重违背法律职业伦理规范、败坏法官声誉的行为，也应纳入法官责任追究的体系中来，使得法官责任追究发挥维护法官纲纪、清除害群之马的作用。

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