推动城乡建设绿色发展·专家谈③ | 开展城市体检评估工作，建设没有“城市病”的城市

开展城市体检评估工作，建设没有“城市病”的城市

中国城市规划设计研究院院长 王凯

当前，我国的城镇化水平已达到63.9%，城市发展已从过去的增量扩张主导发展阶段逐步转向内涵品质发展阶段。当前，我国人居环境建设领域面临着城市发展规模布局与资源生态环境承载能力不相适应，城市发展建设的能耗、资源消耗和碳排总量高，城市安全韧性不足，宜居质量与健康水平不高，交通拥堵，文化保护传承不够，城市的包容性、创新性不足等突出的“城市病”问题，解决这些问题需要有新的方法手段。未来一段时间是城乡建设绿色发展和推进“以人民为中心”高质量发展的关键时期，全面推进城市的精细化治理也需要新的技术手段支撑。

2015年，习近平总书记在中央城市工作会议上强调，要充分认识和自觉顺应城市发展规律，着力解决“城市病”等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，要求健全社会公众满意度评价和第三方考评机制。2017年，习近平总书记视察北京城市规划建设管理工作时，要求建立城市体检评估机制。2019年习近平总书记在考察上海工作时提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的新要求。习近平总书记的系列重要指示，为指导城市体检评估工作指明了方向。

一、城市体检评估制度是推动城市高质量发展和城乡建设绿色发展的重要抓手

城市体检评估是顺应城镇化发展规律和城市发展建设的阶段性任务要求，是发现问题与解决问题的一种科学决策方法，是城市人民政府集合各方力量推进城市高质量发展、提升居民生活品质的重要抓手，是打通城市发展建设“最后一公里”决策流程的重要手段，为各级政府有目的性、系统性推进城市问题整治工作提供了有效支撑。正如罗马不是一天建成的，现代的城市也有着多年发展建设的积累，有很多问题是长期形成的，这就需要在系统诊断、周期调整、动态优化中逐步解决相关问题。通过周期性的城市体检评估工作，改变了以往在城市规划、建设与管理领域治理任务不成系统、碎片化的工作局面，建立起老百姓对美好生活期望的诉求表达与政府决策之间的工作平台，并为政府统筹重大建设项目、协同重要规划建设管理工作提供综合依据，切实避免了“头痛医头、脚痛医脚”的片面决策局面。

城市体检评估是通过建立指标体系，对城市人居环境状况进行全面、常态化、周期性的评价工作，有针对性地治理“城市病”问题；并对规划建设管理工作的成效等进行定期监测、评估和反馈，不断校核城市发展建设目标，推动城市高质量发展。城市政府要依据城市体检结果制定年度建设与整治行动计划，切实有效解决“城市病”问题。在方法手段上，城市体检评估借助于统计数据、调查数据、大数据和社会满意度调查数据等进行综合分析诊断，识别问题并分析问题成因，研判“城市病”问题的轻重缓急，以精准化施策。

目前，城市体检评估工作已全面开展。2018年住房和城乡建设部会同北京市率先开展北京城市体检评估工作；2019年住房和城乡建设部选取了11座城市开展体检试点工作；2020年扩大到36座样本城市，突出城市“防疫情、补短板、扩内需”的体检主题；2021年又将样本城市扩大至59座，覆盖全国所有省（区、市）。越来越多城市将城市体检成果与城市发展建设的政府决策、城市更新行动、城市专项治理工作相衔接。这就需要从顶层制度方面构建其“横向到边、纵向到底”的全周期管理制度，面向城市发展建设运行的全过程，构建监测、评估、预警、反馈的工作机制，推动城市治理工作全场景、系统化运行。城市体检评估工作是打通城市政府各项决策流程的重要工具，通过指标设定、数据采集、问题诊断、治理清单管理等环节与城市规划建设管理各项工作流程进行紧密衔接，使城市体检工作真正成为政府决策的好帮手。

二、建立健全城市体检评估机制

（一）建立科学有效的体检评估技术方法

《关于推动城乡建设绿色发展的意见》（以下简称《意见》）指出要强化对相关规划实施情况和历史文化保护传承、基础设施效率、生态建设、污染防治等的评估；制定城市体检评估标准，将绿色发展纳入评估指标体系。按照国家宏观发展战略目标、国家相关行业标准和权威研究报告成果标准，对标国际国内相近城市高品质发展建设目标标准和考察历史数据变化规律等要求来设定城市体检评估标准。

一是按照规定动作加自选动作模式设定城市体检评估指标体系。城市体检评估的指标体系总体上分为生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力8方面一级指标，覆盖了城市发展建设的各项系统领域。2021年由住房和城乡建设部下发的城市体检指标体系中设定了65项指标，其中包括10项涉及绿色发展、营建法式、城市安全、文化保护等方面的底线指标。各地可结合国家和区域战略对城市发展定位、城市发展特色、社会满意度调查反馈的民生问题来设定长期监测的特色指标；同时考虑各地“十四五”规划和政府近期重点工作，以及面向城市的现代化治理等方面来增加相关指标，纳入体检评估工作，实现对城市相关规划的动态跟踪反馈。

二是注重指标的交叉关联分析，注重不同尺度、类型空间单元的差异化分析。城市是复杂巨系统，不同指标间存在内在的相互关联性，通过交叉关联分析往往能够揭示深层次的问题，便于梳理出问题的主线。尤其是对于人口密度、开发强度和城市组团结构等有着高度相关性的空间类、设施类指标，可以采用主成分分析法、回归法和象限法等数理统计工具进行关联分析，综合判断城市发展中存在的问题。城市病在城市不同区域、不同尺度上的表征及成因可能存在差异，多尺度差异化分析有助于提出精细化的治理方案。如城市的中微观空间层次可聚焦圈层、区县、街道、社区等尺度，进行基于实证的、差异化的评估分析，提高问题识别的精细化水平。

三是搭建城市体检评估信息平台，提高科学“问诊”水平。第一，不断提升城市体检评估信息平台的技术水平，建立开放、智能的“体检大脑”。对接城市信息模型（CIM）、工程建设项目审批管理、数字城管等信息平台，整合相关数据，形成统一的人居环境基础数据库，对城市人居环境进行长期跟踪监测。逐步建立“市-区”联动的体检信息平台，有条件的城市可以按照“市-区-街道”三级联动模式搭建信息采集、指标汇聚和业务场景管理为一体的信息平台。加强智能评估模型设计，辅助城市规划建设管理全流程决策工作，不断提高城市治理的科学化、智能化水平。第二，注重新技术在问题分析与诊断方面的应用。引入遥感影像数据的AI识别、手机信令分析、互联网数据抓取与可视化、街景图片的AI识别等新兴城市研究技术方法对于城市体检指标进行分析评估。加大人工智能、城市信息模型、数字城市仿真模拟、数字规划等在城市评估模型方面的应用，有针对性地分析识别城市人居环境问题。

（二）构建顺畅有序的体检评估工作推进流程

《意见》指出政府作为城市体检评估工作主体，要定期开展体检评估，制定年度建设和整治行动，依法依规向社会公开体检评估结果。城市体检评估的组织主体为城市人民政府和省级以上城乡建设主管部门。在工作推进中，充分发挥“横向到边、纵向到底”的协同平台作用，整理力量去解决城市体检评估中发现的各类问题。一是制定城市体检评估工作方案，建立主要领导负责制度；二是确立适合地方的城市体检评估指标体系，开展数据的采集与整理、社会满意度调查及相关调研工作，协调相关部门的共享数据；三是开展论证分析与问题诊断工作，分类研判“城市病”问题，提出城市治理清单；四是成果编制审查及成果应用，编写城市体检评估报告，提交市政府审查，将城市体检评估主要结果应用在城市建设年度计划和各项城市人居环境整治行动之中，并将城市体检评估报告主要内容向社会公开。

（三）建立健全城市体检评估的监督机制

《意见》指出要加强对相关规划实施的监督，维护规划的严肃性权威性。要从实施保障上进一步完善对相关规划实施的监督机制，要建立健全责任主体的考核机制，保障体检评估工作有效开展。通过统筹协调、数据汇交、责任落实、成果审议、监督检查等保障机制，不断提升体检评估工作的权威性、严肃性和决策流程的科学性。通过建立健全城市体检评估的监督机制，以政策工具打通规划编制、审批、实施、评估工作全过程，才能够切实改变过去“重规划、轻实施”的问题，使政府各项规划的目标能够统一在一起，行动举措统筹在一起，重大项目统建在一起。

（四）建立健全城市体检评估的协调沟通机制

城市体检评估工作是政府政策决策、施政和监督管理的有效工具，能够应对复杂多样的城市人居环境改善目标及任务，因此强化体检评估的平台协调、协商机制尤为重要。一方面，通过“市-区-街道-社区”四级协同联动机制，“自上而下”与“自下而上”相结合开展体检各项工作，将基层的问题及诉求有效反馈给政府决策者，将各政府部门、各级政府的行动计划和项目库有效整合起来。另一方面，通过公众参与机制，以政府为主导，其他各非政府主体有效参与到监督、评价、回应工作中来，形成合作共治、共同缔造的局面。

三、城市体检评估工作在解决“城市病”问题中发挥的积极作用

发现身边的问题，回应老百姓所需。过去城市规划工作偏重宏观规划目标的制定和战略举措的前瞻性研判，对于微观层面老百姓多样化的需求响应不足，也缺乏响应的工作机制。城市体检评估工作正是弥补原有城市规划方面的“短板”，通过指标体系紧密对接老百姓身边问题，在2021年城市体检评估指标体系中，体现了民生领域的方方面面。在工作推进中，借助于第三方机构开展的社会满意度调查工作，深入基层街道、社区，从城市体检评估的八个维度详细了解居民的主观意愿，了解社区管理工作，使得“城市病”问诊工作有的放矢。此外，部分城市也结合政府开通的“12345”热线，将一段时间内老百姓对于城市规划建设管理方面的诉求进行汇总，也纳入城市体检评估的问题诊断之中。

开展专题体检诊断，开出补短板精准药方。由于城市发展建设涉及领域众多，需要系统掌握城市规划建设管理各方面的实际情况，需要开展相关的专项体检诊断研究，通过研究能够进一步识别城市发展建设中的短板，找到与对标城市的差距，有助于城市政府精准化施策。一方面，针对城市人居环境的各业务系统可开展相关主题性研究，特别是在绿色低碳发展、老旧小区改造、城乡历史文化保护传承、海绵城市建设、生态基础设施建设、住房保障、城市安全、园林绿化、完整居住社区、道路交通与公共交通、城市风貌特色和城市综合管理服务等方面可开展专项研究。另一方面，也需要深入剖析不同空间单元层面的“城市病”问题，使各级政府掌握解决问题的方法与主动权。如区级层面可考虑各项业务工作的统筹执行进展情况，突出公共服务的覆盖、公共空间整治等方面研究工作，制定相关体检评估指标予以长期跟踪监测。

贯穿城市更新行动，推动政府治理有的放矢。住房和城乡建设部在近期印发的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中明确，在开展城市更新工作时应加强工作统筹，坚持体检评估先行。推进城市体检评估工作有助于各城市政府有序梳理城市建设年度计划，特别是在制定城市更新行动中具有重要意义。第一，在编制更新行动方案阶段，城市体检评估工作可从全市、区级层面上统筹更新单元实施计划，梳理各项更新项目，为动态推动城市更新工作提供有力支撑和依据。第二，在城市更新行动的执行阶段，可根据“城市病”问题整治清单梳理城市更新的任务清单，结合地方财政及融资条件，有计划地推进城市更新行动，避免举债式更新模式。第三，在城市更新的实施阶段，可通过城市体检评估反映更新的进展与成效，动态跟踪与评估实施城市更新绩效。此外，对于老旧小区改造、完整居住社区补短板、历史文化名城保护与历史文化街区修缮等专项的城市更新工作，城市体检评估工作同样发挥重要支撑作用。

编辑：王晓晖

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