政研观察 | 探索城市更新财务可持续之路

近日，中国建筑工业出版社出版的《城市更新行动理论与实践系列丛书》正式对外发布，该套丛书旨在聚智慧、搭平台、凝共识，致力于形成一套适应中国实际的城市更新理论体系，创造更多有理论高度、实践总结、指导实施操作的理论作品。《城市更新的财务策略》作为本套丛书的首册，把财务理论创新贯穿于城市更新实践前沿，探索城市更新财务可持续之路。

暮色苍茫看劲松，乱云飞渡仍从容。本书指出，在房地产市场供求关系发生重大变化的新形势下，原本不是核心关切的财务问题，成为几乎所有城市更新项目的最大卡点。本书聚焦规划师们较少关注的财务问题，开宗明义地指出，财务平衡是城市更新的基础，“大拆大建”式城市开发建设模式难以为继。面对新形势和新挑战，本书借助资产负债表和利润表提供的财务分析框架，为城市政府寻找城市更新财务可持续之路，并创造性地提出了新发展阶段城市更新的财务原则和可行模式。

长风破浪会有时，直挂云帆济沧海。我国城市发展已由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重阶段，顺应这一阶段性变化，本书从理论和实践两个视角分析城市更新财务平衡问题。

第一，以新思路引领城市更新财务可持续，看清“容积率幻觉”背后的财务真相。通过将财务分析工具引入城市规划领域，规划学和会计学在时间和空间两个维度发生了奇妙的化学反应。一是从时间维度看，书中揭示了城市化转型背后的财务逻辑变化。当城市化从资本型增长进入运营型增长阶段，城市更新的底层财务逻辑将由资产负债表的建立转向利润表的维护，收入（税收等）取代融资（卖地、负债等）成为维持城市“巡航”的主要动力。二是从空间维度看，本书打通了城市规划和城市经济之间的屏障。刻画出用地平衡表和城市财务绩效的关系，产业用地为城市政府带来收入，而公共用地和住宅用地均产生支出。书中明确指出，增量时代靠“凑容积率”实现“财务平衡”，给地方政府造成“容积率幻觉”（即只要增加容积率指标，土地出让金总能覆盖项目建设的支出，甚至还能盈利）。但容积率不是能够任意取用的财富，提高容积率意味着进入存量时代后公共服务支出的大幅增加，不利于城市政府实现财务平衡。存量时代产业用地为城市政府带来税收等财政收入，对实现城市政府财务平衡有重要积极意义。

第二，以新实践探索城市更新融资新模式，寻找增容式城市更新的破局之路。作为一本走在实践前沿的“案例集”，实践篇是该书的最大亮点。实践篇生动阐述了打破增容式城市更新模式的前瞻性探索。例如，喀什老城采用“去房地产+”自主更新模式，在改善老城区居民生活条件的同时保护和更新老城。一方面政府和产权人重塑新角色，政府从大包大揽转向合作推动、产权人从坐等拆迁到自主改造；另一方面走出了一条从“大拆大建”转变为“‘留改拆’并举、以保留利用提升为主”的新路子。上海上升新所更新探索出一套依托强运营与社会资本参与的更新模式。一是在长宁区政府支持下，通过补缴土地出让金实现用地性质变更、容积率提高，充分释放土地价值；二是引入市场化企业上海万科，依托专业化运营团队对园区进行设计、改造、运营，将原本封闭的科研院所更新为开放的文化艺术街区。

胜似春光，寥廓江天万里霜。2023年12月全国住房城乡建设工作会议提出，城市更新是推动城市高质量发展的长期性、战略性行动，是住房城乡建设工作的重要抓手。随着城市更新深入发展，财务可持续的重要性将进一步凸显，关系城市高质量发展。本书在最后一章展望了城市更新财务可持续之路，这条路不仅关乎城市更新本身，更与城市高质量发展血脉相融，是一条理念更新之路和实践更新之路。

编辑：刘天龙

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