如何认识城市经济决策的“止损”机制？|城市百问

前言

目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。

因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。

于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。

希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。

                                                                                           编者

往期回顾：房地产调控政策为什么不能放松？

当前经济形势下滑，汇率走低，中美贸易战仍处于关键时期。很多人寄希望于放松房地产调控政策，来进一步释放内需。然而，最近政策释放的信号表明，房地产调控的信贷政策依然收紧，限制房地产过快增长的一系列政策并没有松动。很多人得出的结论是中国的房地产似乎已经走到了尽头。

我个人认为，中国房地产还是有非常大的发展空间，毕竟我们的户籍人口城镇化率43.37%,还不到中国户籍总人口的一半，未来无论是流动人口稳定居住和就业，还是农业转移人口市民化进程的加快，都涉及到上几亿人口的定居空间转换的问题，也因此会带来巨量的房地产需求，这就是中国城镇化的重要红利之一。因为占比接近60%的农村户籍人口仍然在农村拥有住房和宅基地。如果随着城镇化政策的落实，解决了一部分农业转移人口在城镇定居落户的问题，等于他们将会把长期的投资和消费兴趣转向城市，肯定会带来房地产发展的机会。既然城镇化可以带来房地产发展的机会，为什么对房地产的调控政策仍不能放松。原因在于涉及城镇化的各项改革政策仍未得到落实，虽然农民工在城镇就业和打工，但是在城市难以真正享受到与城镇居民同等的公共服务，难以实现安居乐业，所以他们最后的选择目前看仍然是回乡，条件好一点的是回到家乡的县城购买住房和定居。城镇化红利的释放需要等待时机。

当前之所以不能放松房地产调控的另一个重要原因是，各级城镇政府在发展路径上还是依赖于土地财政。前二十年形成的城镇发展模式，是通过低价出让土地-招商引资-高价出让房地产开发用地-补偿廉价土地招商发展工业的成本和城镇基础设施建设成本-继续招商引资和城市建设-继续高价卖地-开发房地产。许多三四线城市甚至是五线城市因过度依赖卖地，导致房地产供给过剩，因失去了土地出让收益，城市建设和补偿招商引资的资金链发生断裂，城市债务负担加重。房地产调控政策基本上堵住了城市债务持续放大的路，但是这些被债务负担所累的城镇，并没有更好的解决方案，仍然期待着房地产调控政策能放松，进而可以继续高价出让土地，缓解债务压力，并进行新一轮的投资和建设，实现短期执政的政绩要求。而房地产商也在等待房地产调控政策的松动，认为当地方政府的压力过大时，会形成较强的舆论压力，特别是在地方经济下滑的形势下，会迫使政策而进行适度调整。只有这样房地产商才会出现市场复苏的发展机会。

从目前各地城镇发展的实际情况来看，实施了几十年的传统发展思路还没有从根本上得到调整。在激烈的竞争格局下，靠压低成本招商引资的发展模式仍然是各级城镇政府发展经济的主要套路。针对房地产供给过剩的现象，依然是试图扩大房地产销售来增加政府的土地出让收益，并作为招商补偿和进行城镇基础设施建设的主要资金来源。依赖抵押政府资产获得金融支持大多已经没有余力，要想让预期的土地出让收入转化为现实的土地出让金，还是得激活房地产的开发。如果中央政府现在因城镇政府面临的压力而调整房地产政策，那势必会造成房地产发展过度膨胀的反弹。

中国经济的一个主要特点就是市场和地方城镇政府的双重推动。如果仅靠市场的推动，发展速度会是一个稳定适度的过程，经济波动幅度也会小很多。但是一旦有了各级地方政府的推动，在某一类产业和行业会产生放大效应，大大加剧了市场的波动。直到中央政府的政策干预之后，才会形成强烈地挤压作用，导致全行业和产业受到严重的打击，因产品供给过度造成的波动才会渐渐平稳下来，，进而影响到经济的全面下滑。房地产发展的现状就是如此，其实这也是中国经济发展中特有的规律。初始阶段，某一种产品市场供给不足，供不应求，会导致价格上扬；各级政府将其作为支持重点，给与政策支持，吸引企业大规模和大范围进入；中期阶段，产品供给开始增加；到后期阶段，产品供给过剩，供大于求，出现市场过剩的危机，迫使中央政府的政策干预；最后的结果是全行业下滑，市场重新整合，不同行业都出现过类似的发展过程。从干预效果看，可以达到优胜劣汰，淘汰劣质企业，使过度泛滥的行业竞争格局，转变为培育优质企业，形成行业龙头。但是也会在一些行业中出现波动反复的现象。房地产行业目前面临的形势就是，虽然出现了行业整合和优胜劣汰，一批企业转行去从事实体经济和创新经济，或者从事服务经济，还有一批企业在等待机会，期待着政策的放松。

对与政府利益关系较小的企业，产业的发展和经济的波动以及中央政府政策的干预，可能达到的效果就是在行业的下滑过程中实现企业的优胜劣汰和重新整合。但是对房地产来说，与地方城镇政府的利益关系可谓生死攸关。因此，从中央政府的干预到政策的放松，不仅关系到产业和行业的生存变化，而且关系到地方政府的利益，发展轨迹则是取决于两个可能：一种是希望通过谈判和增加诉求的方式推动政策的变化；另一种则是看中央政府调控的决心，是否能斩断地方城镇政府的利益链条，让房地产的供求和发展，真正地回归于市场。前者是绝大部分地方政府的期待，后者则要求地方政府实现发展模式转型，矫正政府行为，把对房地产的过度依赖，转向重振实体经济发展。

从表象上看，我们看到的是目前房地产市场出现了供求波动。但是在人口流入地区和流出地，房地产供给矛盾的表现形式不同，在人口流入地是房价偏高，而在人口流出地是住房供给过剩。但是在治理方法上，理论上应该存在着较大的政策操作空间。显然现在是一刀切的做法，无论供求关系发生什么样的变化，在不同程度上实施的都是双限政策。但是在目标上重点是要解决两个问题，一个是要求地方政府转型，另一个是缓解房价上涨造成的社会舆论压力。重点在于我们如何看待地方城镇政府在房地产供求关系上的不同作用。在人口流入地，表现的是房价上涨。一般来说，在人口流入地，由于经济发展水平较高，财政收入较多，对土地财政的依赖有限，因此当地城镇政府采取的往往是控制住房供给的政策。而在人口流出地，投资进入的机会较少，经济增长速度较慢，对于土地财政的依赖较强，导致房地产供给的过剩，进而出现债务危机。在人口流入地，舆论关注的是房价上涨，是社会问题。而在人口流出地，关注的则是住房供给过剩引发的城镇政府的财政危机和债务危机，是体制引发的经济问题。

如何解决两类不同性质的问题，在宏观政策层面上有比较大的难度。因为要制定分类解决的政策，实现因城施策，涉及到分级决策的权限问题。如果不站在宏观的层面，地方城镇政府很容易受利益诱导，政策出台后反而会使问题放大。如果针对性的分类指导，涉及到要有更为详细的数据支撑和政策边界的划分。因此采取一刀切的宏观调控政策，是中国宏观经济政策的一个重要特点，虽然可能会伤及无辜，但这也是为了确保经济环境的稳定和波动幅度的平稳，同时还要兼顾经济和社会问题。

总而言之，房地产是我国城镇化红利的重要预期之一。但是改革政策在落实过程中遇到了体制的障碍，推进改革政策落地还面临相当大的难度。当前存在的房价问题和供求过剩问题都与改革政策不能顺利落实有直接的关系。涉及到户籍、土地以及中小城市和小城镇的管理体制改革，涉及到降低体制成本、推进经济增长的宏观政策的制定。在当前所有问题还没有系统性的解决之前，继续强化房地产宏观调控，重点在于防止地方政府和房地产商双重动力的推动，会加大波动幅度，增加金融风险。只有稳步推进各项改革，加快城镇政府转型的步伐，才有可能在适当的时机适度地调整政策。

总第六十四期

本期作者：

李   铁  中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

城市政府管理着大量的城市经济事务，既有城市未来的开发,又有城市内部的基础设施投入，还有城市的规划管理等，难免会在决策过程中产生失误，这是十分正常的现象。就像任何一个企业在市场竞争过程中都难免会出现判断性失误，也难免会遇到市场选择的错误。对企业来说，决策失误会导致破产或者重组。但是对城市来说，在现行体制下，如果决策失误不会像企业那样。但是只要及时吸取教训，调整战略，反而会出现发展的生机。无论对于企业来说，还是对政府来说，及时止损、适时调整都是最好的战略性选择。

我们曾经给一个河北省贫困县做过规划。去做规划调研的时候发现，这个县的人口30万左右，县城人口12万不到，但是县城规划面积达到了70多平方公里，按照规划已经投入的基础设施建设面积在40多平方公里。当然我们对这个规划提出了严重的质疑。十几万人的城市，人均占地超过了600平方米，已经是严重地粗放利用。即使按照开发的空间，人均也达到了400平米左右，超过了住建部规定的4倍以上。我们提出，即使全县的农民都进入县城，也才30万人口。而且除去县城的人口，剩下的20多万人口有一部分还要留在农村，进城的也买不起住房，未来人口的增长空间在哪里？如果说经济处于高速增长阶段的话还有人口预期，但是当前经济增长速度已经从两位数下降到一位数，未来人口进城的速度会严重放缓。如此下去，未来的县城如何经营？当然他们也意识到规划出现了问题，而且面临着严重的城市债务，但是又舍不得放弃已经建设成一定规模、有一定景观形态的城市。因此我们提到了“止损”的建议。所谓“止损”，就是针对过去的规划，划定城市发展边界，把未来可能出现的损失降到最低点。继续增量开发已经是不可能，只能是在存量的基础上，尽量按照最集约的方式实施稳步发展，不再新增债务，才有可能把损失降到最低。

在我国近些年的城市建设和开发过程中，类似这样的例子可以说是太多了。这个县城好歹还是以城区为中心向周边扩张的。对于好多省会城市和地级城市，选择在距离城区较远的地方建设开发区和新区，造成的损失远远大于这个县城。我们有一些孤岛式新区，动辄规划到几百平方公里和上千平方公里，即使是核心区的规划面积也达到了几百平方公里。规划了就要落实，按照几百万人口和几百平方公里的规划，首先要铺设的就是基础设施框架，例如交通路网、基础设施管道、各种绿化工程以及在核心区建设漂亮的景观等。有的新区还规划了会展中心、体育中心和文化中心等设施，并且很早就开始了场馆建设，以至于这些设施长期被闲置浪费。一些新区已经规划了几十年，实际开发的效果与规划的设想差距太大。还有的新区选址不当，距离主城区达80公里远，导致开发不顺利。还有的新区规划多点开发，但是实施起来几乎很难有效果。这些新区的投资多达上千亿，少则几百亿。由于选点和规划的失误给经济发展带来了严重的损失。

既然规划中出现了问题，有的还是领导拍脑子决策的结果，那么已经造成了巨大的损失，又该如何解决因过去决策失误造成后续发展的严重问题呢？很多后任管理者认为，既然已经都投入了这么多，如果任其闲置，反而会造成巨大的损失，还是试图通过再开发的政策来激活这些濒死新区，或者是挽回因规划失误造成的空间损失。既然决策失误已经导致了这些新区的后续发展失败，那么继续激活它就可以挽救损失吗？显然不能。错误的决策下，投入越多，损失只会越大，这是显而易见的道理。根子上就是错的，怎么还有可能激活？继续分析，有些决策在经济高速增长的时候，都没有能够成功，那么经济增长速度大幅下滑，怎么还有可能吸引更多要素进入到一个决策错误的发展空间？显然这是认识上出现了偏差。还有的新区发展，严重依赖于房地产，因为新区基础设施建设的资金来源于房地产开发的土地出让收益。但是在宏观政策进行严格限制的前提下，在房地产为导向的发展模式面临调整的大前提下，未来新区基础设施投入的资金来源从哪里来呢？而且有的新区债务问题严重，难道还要把新增的投入扔到烂尾开发工程中，继续增加新的债务吗？当然这也是一个悖论。

最近看到一些省份提出的规划和发展思路时，纷纷要采取各种方式激活已经失败的新区。究其原因，或许在于我们的一些地方政府官员对经济规律不甚了解，特别是后任官员对于前任的决策过程也没有进行深入细致的科学分析，只是认为有了激活新区的政策，有了巨额资金的投入，还是能够将新区的设施尽量用起来为好。但是他们往往忽视了一个最重要的问题，继续增加投入会加大损失的负担。因为很少有官员去认真想过“止损”的问题，没有想过能够及时“止损”也应该是经济决策的重要选择，也是遵循经济规律的基本判断之一。

如何研判“止损”问题，首先要看已经做出的决策是成功还是失败，如果失败，那么已经造成的损失是多少？其次要看经济发展运行的趋势是维持高速增长，还是速度趋于放缓，这是决定规划目标是否能实现的重要依据。再次还要看特定的区位条件和资源禀赋，是否有足够的新增资源来激发出自身独特的增长优势。还有就是根据自身的财力和债务状况，判断是否还有足够的实力来维持新增的投入。当然也要看当年的决策过程以及失败的原因分析等。最重要的就是在选择发展空间的时候，不仅要考虑已经投入的因素，而且要关注新增投资项目所能承受的各类成本，其中也包括交通、区位以及体制环境的成本。即使新区建设得再好，对新增投资项目来说，成本增加是不可承受之重，也是企业选择是否在新区投资的重要考虑因素。

作为任何一届城市政府，不可能没有决策失误，也不可能没有投资的损失。毕竟我们不能去选择自己的历史，也毕竟要为城市的发展付出代价。但是与企业不同，一个民营企业从头到尾的责任和收益都是自己要承担的。而城市政府则要面临主官的频繁调整，也涉及到前后任的关系和责任问题。也许前任官员的决策失误，大量的责任和后续压力需要由后任负责。在面临着曾经决策的失误如何选择，不仅要求后任掌握经济规律，而且也要求后任采取有效的方式将前任失误及自身失误降到最低，这是科学地进行城市经济决策的重要依据。因此，是否能够通过“止损”机制的建立，对城市未来的健康发展和提高投资效率具有十分重要的意义，而且对调整城市发展模式，实现城市转型和集约发展也有重要的实践价值。

我个人认为，在进行科学分析的基础上，总结前任的经验和教训，重点在于要学会建立“止损”机制。就是防止错误越走越远，债务越来越大。无论之前的损失有多大，将损失降低到最低点，甚至不再新增损失才是最重要的，而不是试图靠无效激活而导致肉包子打狗一去不回。毕竟城市的资源是有限的，要把有限的资源用在解决城市居民生活和就业最需要的地方才是唯一可行的途径。

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微信编辑：今朝