新型城镇化与教育空间布局优化
赵茜系北京师范大学中国基础教育质量监测协同创新中心讲师；褚宏启系北京教育科学研究院副院长，北京师范大学中国基础教育质量监测协同创新中心首席专家，北京师范大学教育学部教授
城镇化的重要特点是人口和产业的集聚，引发教育布局随之变化，教育布局优化成为新型城镇化的必然要求。
一、新型城镇化要求优化教育空间布局
概括而言，优化教育空间布局的目的在于解决传统城镇化中存在的问题，助推新型城镇化。教育空间布局的调整优化，要适应新型城镇化的要求，并积极助推新型城镇化进程。
城镇化这一社会变迁本身就是人口与产业在空间布局上的变化，由于政府主导发展模式的粗放，农村转移人口在市场机制作用下的盲目流动，空间布局方面的一些问题成为我国城镇化过程中必须高度重视并着力解决的问题。
第一，大量农村人口集聚到城镇，城镇公共服务压力大增，城镇不能为新增人口提供与本地户籍人口同样的公共服务。就教育而言，农村转移人口在城镇的受教育机会、城镇的教育资源供给问题特别突出，教育扩容增容的压力巨大。政府主导的城镇化模式导致一些城市“摊大饼”式扩张，加剧了土地粗放型利用，城镇教育用地紧缺，教育安全受到威胁。教育资源在城镇空间中“总量不足”“供不应求”，是城镇化进程中城镇教育面临的最大挑战。
第二，城镇化的区域发展很不平衡，城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配。我国东部沿海地区城镇化快速发展，中西部地区发展相对滞后。就教育而言，教育资源在不同层级城市城镇间的分布很不均衡，优质教育资源往往集中在发达地区，集中在特大城市和大城市，教育资源分布不均衡所发挥的对于人口流动的引导作用，导致城镇的规模结构更加不合理，以致一些城市出现“城市病”，难以可持续发展。教育资源在城镇空间分布中“结构不当”，是教育布局调整必须解决的问题。
第三，城乡发展依然不平衡，农村发展严重滞后，农村基本公共服务匮乏。大量农村人口离开农村，导致农村人口和农村受教育人口减少，农村教育的空间布局需要根据人口变化作出调整，“撤点并校”是相应的举措，但其合理性受到质疑。不论做怎样的调整，城乡教育发展依然不平衡，农村教育发展严重滞后，农村留守儿童教育问题日益凸显。农村学校在空间分布上的“布局不当”，农村学校在城乡教育空间对比上的“差距过大”，或者说农村教育“质量不高”，是新型城镇化进程中需要解决的问题。
总之，城镇公共服务提供不足、城镇间空间布局不合理、城乡发展不平衡等问题，是新型城镇化需要解决的问题。这些问题在教育上都有突出的反映，表现为教育资源在城镇空间中“总量不足”，在城镇间空间分布中“结构不当(布局不当)”，农村学校在农村地区空间上“布局不当”，在城乡教育空间对比上“差距过大”。
解决这些问题的基本思路是“优化布局，集约高效”。不仅要优化城市(城镇)内部的空间结构、城镇间的空间结构，还要优化城乡间的空间结构，提高发展效率，推动城乡一体化发展。就教育而言，不仅要优化城镇内部的教育布局结构，也要优化城镇之间、城乡之间的教育布局结构，使学校布点更加合理、教育资源配置更加高效，更利于促进城乡教育一体化发展，更好地促进人的发展和社会的发展。
二、优化城镇内部教育空间布局
随着城镇化的快速发展，大量农村人口和学龄儿童涌入城镇，城乡学校办学规模呈现出“城镇大班化、乡村空校化”的两极分化态势，我国基础教育进入了大规模学校与小规模学校并存的时代。
新型城镇化要求城镇政府“完善基本公共服务体系”。面对人口增长的压力，城镇政府要根据城镇常住人口增长趋势和空间分布，逐步增加基本公共服务供给，提高城镇居民基本公共服务水平，统筹布局建设学校公共服务设施，优化学校布局和建设规模，合理配置中小学校和幼儿园资源。
人口向城镇集聚，要求优化城镇学校空间布局，重点解决城镇学校班额过大问题。班额过大增加了因材施教的难度，教学质量提升受到影响。我国中小学平均班额远远高于发达国家水平。2010年我国小学和初中平均班额分别为38人和52.9人，而OECD国家则分别为21人和23人，我国是OECD国家的1.8倍和2.3倍。这说明我国中小学班额之大已经成为一个严重的问题，“普九”是低水平的。而城镇学校的平均班额高于全国平均水平，某些人口大省、某些发达地区、某些县城的平均班额更是远远高于全国平均水平。城镇学校大班额的局面要得到改变，需要在城镇新建或者改造更多学校，这就需要更多的教育用地。
当前，我国的土地资源极为紧缺，需要节约、集约使用城镇土地，为发展教育腾出宝贵空间，并需要处理好教育用地总量、增量和存量的关系。在总量上，要保证教育用地的“相对充足”，即在不浪费的情况下保障教育用地的需求。如何确定教育用地总量？不是根据户籍人口适龄儿童数量，而是根据本区域适龄儿童总量(包括流动人口)确定教育规模，进而确定教育用地总量。当教育用地与其他用地发生冲突时，要减少非公益性用地划拨，统筹安排基础设施和公共服务设施用地，根据“教育优先发展”的原则，优先安排教育用地。有条件的城镇，可以在城区和郊区为教育发展留出储备用地，以保证将来之需。在增量上，可以实行增加城镇教育用地规模与农业转移人口落户数挂钩的政策，保证随着教育人口的增加及时对教育予以扩容和增容。在存量上，要盘活利用已有的学校资源，通过重新划片、学区制改革、集团化办学等方式，优化学校布局，提高教育用地使用效率。
总之，在城镇化进程中，要按照“总量够用、增量合理、存量盘活”的原则，实行增量供给与存量挖潜相结合的供地、用地政策，满足城镇教育用地的需求。目前看来，城镇教育用地的缺口还比较大，需要大力增加教育用地。
考虑未来和长远发展，应根据城镇人口发展趋势，做好城镇整体规划，留出相对充足的教育用地，疏解已有的大班额，并考虑未来教育人口增减，确定各级各类教育特别是中小学和幼儿园的用地需求与建设规划，加快城市核心区优质教育资源向城乡接合部以及新城新区的延伸覆盖，促进优质教育资源布局优化，减少班额。
在旧城区改造、城乡接合部改造中，要重点做好已有学校的空间改造，统筹规划地上地下空间开发，改造更新教学用房、办公用房和其他教育设施，增大学校容量，优化提升学校服务能力。新城新区建设中，学校建设的标准可以适度超前，为教育未来发展预留空间。
三、优化农村教育空间布局
一是从城乡教育关系上解决农村学校在城乡教育空间对比上“差距过大”(或者说农村教育“质量不高”)的问题。加快农村教育事业发展，需推进城乡教育一体化，缩小城乡教育质量差距，提高农村教育质量和均衡发展水平。农村学校在农村地区空间分布上的“布局不当”，是新型城镇化进程中需要解决的问题。城乡之间配置教育资源要重点向农村地区倾斜，在推进义务教育学校标准化建设的同时，要特别注重教育人力资源的倾斜性配置，加强农村教师队伍建设。
二是在农村地区空间分布上解决农村学校“布局不当”的问题。农村地区受教育人口的减少要求优化农村教育布局，合理“撤点并校”，重点解决农村小规模学校的发展问题。同时，还要积极发展农村学前教育，建立健全新型职业化农民教育和培训体系。
在城镇化进程中，要科学编制县域村镇体系规划和镇、乡、村规划，合理安排教育机构(包括中小学和幼儿园)布点，在尊重农民意愿、方便学生就读的基础上，调整并确定教育机构的布局结构。当前，在加强农村中小学寄宿制学校建设和中心校建设的同时，要重点办好农村小规模学校。
要真正使农村小规模学校成为“农民家门口的好学校”，需要提升相关教育政策的合力与效力，需要加大公共财政对农村小规模学校的投入力度。可实行宽松的教职工编制标准，增加农村小规模学校教师编制，建立农村教师特殊津贴制度，鼓励优秀教师到小规模学校任教。在提升农村小规模学校教育质量上，很多地区探索出多种模式。特别是在教育过程方面，通过强弱捆绑促进小规模学校发展，形成“教师联校走教”“教育发展协作区”“学区共同体”等本土化模式。这些发展机制打破了学校发展的“空间限制”，使优质学校的教育资源、教育要素可以在校际自由流动，提高了教育效率。实际上，这是一种“柔性的教育空间布局优化”。
由于农村小规模学校在空间分布上非常分散，在管理上有一定难度。当前，各地采取的往往是“中心校管理模式”，而不是由县级教育行政部门直接管理。大多数教学点和村小缺乏独立的法人地位，身份上依附于当地的中心小学，教师选派、公用经费分配、教学设施供给等方面受制于中心小学。身份不平等、权力不对等，导致农村小规模学校经费被截留，优秀师资被抽离，教师培训机会被剥夺的现象相当普遍。在与中心校的关系上，农村小规模学校只是“空间上的独立”是不够的，更需要“法律上的独立”，在法律权利上也是一个独立的法人实体，享有相应的自主权。
此外，应该把校车问题纳入农村教育空间布局问题的讨论中来。教育空间布局调整的一个基本要求是方便学生就近入学。但何为方便，何为远近？即便学生家庭住址离学校空间距离较远，但如果有校车快速接送，其“时间距离”也并不远。校车改变了传统农村教育中对于“方便”“就近”的概念，为农村教育空间布局的优化带来了新的思路。
在农村地区，要积极发展校车交通系统，把它作为公共交通系统的重要构成部分，优化交通站点和线路设置，提高覆盖率、准点率和运行速度，强化安全管理和资格准入。完善学校与村庄的交通网络，改善交通条件，提升服务水平。
四、优化不同层级城镇间教育空间布局
推进新型城镇化，需要在不同层级的城镇优化教育的空间布局，重点加强中小城市的优质教育资源建设，增进中小城市的教育吸引力。
一是以教育发展增强中小城市的吸引力。不同层级的城镇吸引人口集聚的能力有很大差异。城市和城镇提供的就业机会多，提供的基本公共服务好，吸引农村转移人口的能力就强。这说明了过去曾经有一段时间以发展小城镇作为我国城镇化的“政策主导”并不可行。
小城镇的增长与发展粗放，达不到理想的规模经济和集聚经济效果，还可能造成严重的环境污染和生态破坏。许多小城镇不具备城市的功能，小城镇是地域性的政治、文化、医疗卫生、社会治安、农业技术服务等公共服务中心，也可以集中一些初级的、针对人的健康和针对物的服务的服务业，如餐饮、仓储、商贸等。但由于规模和服务半径所限，高级的服务业、对入门条件较高的行业，特别是针对资产的服务，如会计、法律、学术研究、证券投资等，很难在小城镇集聚。小城镇可以集中工业，但也是有条件的，远离城市群和大城市的小城镇，一般只能有一两个依托当地资源的特色产业，不会大量集中产业。可见，小城镇的功能特点决定着大多数小城镇不会持续、大规模地创造就业岗位。而没有产业、就业作支撑，小城镇集聚人口的能力、提供公共服务的能力尤其是提供优质教育的能力就没有经济基础。
基于以上考量，在整个国土的空间布局上，我国新型城镇化发展的基本战略是优化城镇规模结构，促进各类城市协调发展。其战略重点是加快包括县城在内的中小城市发展，提升中小城市的引力和拉力，重点提升中小城市的基本公共服务能力。可根据我国重视子女教育的传统，增强城镇优质教育资源对人口集聚的拉力。依靠教育、医疗等公共资源配置向中小城市和县城倾斜等措施，引导高等学校和职业院校在中小城市布局，推动优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构，促进城镇化进程中不同层级城镇空间布局的合理化。
二是在大力促进中小城市教育发展的同时，特别关注“县城”的教育发展。县是我国经济、社会、政治、文化等功能比较完备的行政区划单元。县域经济是国民经济的基层经济，也是国民经济发展的基本支柱和统筹城乡经济社会发展的关键环节。整个国民经济活动的各项指标在一个县市的范围内基本可以得到反映。在县域这个范围内，既有城镇经济，也有乡村经济；既有第一产业，也有第二和第三产业；多种所有制全面发展，非公有制经济比重高。这些经济的发展都会在不同程度上推动城镇化的发展。县域经济是城镇经济和农村经济的结合部，是工业经济和农业经济的交汇点，其特殊区位和特殊的部门功能，决定了县域经济的发展在统筹城乡发展进而加速城镇化进程中的重要地位。因此，应该以发展、壮大县域经济为切入点，把农村剩余劳动力就近转移到第二三产业，形成县域范围内的劳动力流动，这样既能实现农村人口的转移，兼顾城市化与城乡一体化，又可缓解大城市的压力，减缓农村人口向大城市的高度集中，在一定程度上降低了大城市的社会风险。
县域经济的发展，县城的产业集聚和人口集聚，需要以“县城教育”的发展作支撑。县城教育不同于“县域教育”，县域教育是指在县级行政区划内，以县城为中心、以乡镇为纽带、以广大农村为腹地的区域教育，具有区域性、层次性、集聚性和扩散性等特征。在县域范围内，与乡镇教育、村小和办学点相比，县城教育是当地最好的教育，对整个县域教育的发展具有示范和引领作用。一些乡村农民在县城买房居住，主要目的不是就业，而是让子女在县城享受更优质的教育资源。在当地相对优质的县城，教育成为吸引农村人口集聚的重要因素。县城教育的发展是推进城乡教育一体化发展的关键节点，也是推进城镇化特别是推进“就近城镇化”的一个关键支持因素。
当前，县城教育的发展面临着很大的教育人口压力，如学校少、班额大、教师缺、经费不足、办学条件需要改善等，诸多问题需要解决，而且这些问题单靠教育行政部门自身难以解决，需要县级政府甚至更高层级政府协调编制、人事、财政、土地等管理部门予以统筹解决。
综上，教育在城乡之间、城镇内部、农村地区、城镇之间，进行空间布局大变化、大调整、大优化，这是城镇化发展的需要，也是教育自身发展的需要。这种大格局的变动，要求加强统筹规划和顶层设计，并提供有力的制度保障和资源支持。
五、加强对教育空间布局的统筹规划
优化城镇内部教育空间布局、优化农村教育空间布局、优化城镇间教育空间布局，这“三个优化”不是割裂进行、各自为政的，实际上是“一个优化”，是同步进行、一体推进的。应根据教育自身发展的需要和新型城镇化的客观需要，根据教育资源承载能力，构建科学合理的教育宏观布局，优化城乡教育空间结构，提高国土空间利用效率，推进城乡教育一体化发展，促进城乡教育要素平等交换和教育资源均衡配置，推动人口与空间的关系布局更加合理、区域教育发展更加协调，增强教育的服务能力，在整个国土面积上形成适应人的发展与国家发展的教育战略格局。
在新型城镇化背景下，统筹规划教育空间布局，需要把握以下三点。
第一，坚守“一个理念”。把“以人为本”作为根本理念融入规划全过程，把有利于城乡居民生存和发展，特别是有利于农村转移人口在城镇过上美好生活，作为衡量规划质量的根本尺度，以促进人的现代化、人的城镇化、农村转移人口市民化作为构建教育空间布局规划的核心。
第二，依靠“两个支点”。城乡二元结构的存在是我国的基本国情，破解城乡二元结构、促进城乡一体化发展是新型城镇化的主要任务。
在新型城镇化背景下，我国教育改革与发展的基本任务是破解城乡教育二元结构，促进城乡教育一体化发展。城乡教育一体化是指统筹城乡教育发展，整合城乡教育资源，构建动态均衡、双向沟通、良性互动的教育体系和机制，促进城乡教育资源共享、优势互补，推动城乡教育相互支持、相互促进，缩小城乡教育差距，使公共教育服务均衡化，实现城乡教育均衡发展、协调发展、共同发展。
城乡教育一体化并非城乡教育一样化，也不是消灭农村教育的优势与特色，而是要充分肯定、增进、利用这些优势和特色。城乡教育规划不能割裂，在规划教育空间布局时，城市教育和农村教育作为“双支撑点”缺一不可，要在城乡一体的大空间背景下，统筹土地、人才、技术、资金等教育要素，让这些教育要素在城乡空间范围内合理流动，并更多地向农村教育倾斜性投入。
规划教育空间布局，在关注“城与乡关系”的同时，还应该关注“城与城的关系”，明确各类城市在教育上的功能定位和分工，加快推进教育的城市群一体化进程，如京津冀教育一体化、长三角教育一体化、珠三角教育一体化进程。这就需要统筹制订实施城市群规划，推动跨区域城市间教育分工，推动区域共享，实现城市群教育一体化发展。从从属关系来说，城市群规划只是城乡发展整体规划的组成部分，并不否定“两个支点”的重要性。
第三，力求“多规合一”。规划城乡教育空间布局，涉及教育、人口、人事、土地、投融资、生态环境等方面，涉及诸多政府管理部门，需要加强统筹，防止多种规划各自为政甚至相互矛盾的“碎片化”现象。在某个区域范围内，制订教育空间布局规划时，既要在“空间”上统筹规划市区、城郊和周边乡村的教育发展，又要在“要素”上统筹规划影响教育发展的各种教育资源；既要将教育空间规划纳入区域经济社会发展总体规划中，又要与区域内的其他子规划特别是城市规划、土地利用规划等相互衔接，最理想的境地是“多规合一”。
教育空间布局规划要落到实处，真正发挥规划的作用，需要关注以下三点。其一，科学制订。要完善规划程序，避免个人专断。提高规划编制科学化、民主化水平。防止政府主导的规划对于弱势群体的侵权行为。例如，农村地区的“撤点并校”是典型的教育空间布局调整行为，但过去由于家长和村民民主参与不够，结果出现了一些不合理的撤并。其二，动态调整。教育空间布局规划制定之后，并不是一成不变的。我国城镇化的一个典型特征是人在城乡之间、城市之间动态流动。因此，教育空间布局规划应该根据人口变化情况予以动态调整。需要对区域人口变化情况特别是教育人口变动情况，进行监测和预测，作为调整规划的基本依据。其三，制度保障。政府制定的各种发展规划，在实施中有些会严重失灵，主要因为“规划的有限理性；规划文本缺乏法律效力；利益集团复杂、特殊”。要使规划具有权威性、严肃性，需要提高规划的约束效力，通过“制度约束”刚性推进规划实施。根据规划制订配套政策，建立健全制度体系，加强部门间协调配合，并建立监督和问责制度，加强规划实施全过程的监管，严格实行规划实施责任追究制度。总之，需要强化规划管控，解决制度短缺问题，通过制度约束，防止规划失灵。
最后，还需要提及的是，教育空间布局有刚性调整与柔性调整两种方式，前者往往是“机构整合”，如实体性的学区化改革、一个法人代表的多校集团化办学、高校合并等。刚性很强，处理不当会破坏教育生态。后者往往是“机制调整”，不是合并机构，而是通过运行规则的变化带来教育空间布局的优化和区域优质教育资源的共享，如区域性集体备课制度，优质校向乡镇薄弱校下达一定比例的招生名额，从而拉动优质教育资源共享等。在实际工作中，这两种方式可以选择性使用，刚柔相济，更好地促进教育空间布局优化，缓解城镇化进程中教育资源、教育生产要素的过剩与短缺问题，提高教育空间的管理效率和效能。
总之，城镇化进程中最“显性”的教育变迁，就是学校在城乡国土上的空间分布变化。为了更好地优化学校空间布局，还必须关注空间变化背后“隐性”的观念、制度等因素。优化教育空间布局，需要以先进的理念为指导，也需要以刚性的制度作保障，要体现新型城镇化的内在要求。
本文来源于《中国教育学刊》2016年第四期，著作权归原作者所有。