学校治理 | 中小学依法治校的误区及其消解策略
依法治理学校应该成为教育管理者必须持有的理念追求与行动自觉。但当前我国中小学的法治观念和依法治理的意识还比较薄弱，存在着主体错位、内容不清、对学校章程重要性理解不够、片面强调义务而忽视权利保护等误区。
消除这些误区，需要从提升学校管理理念、转变学校管理方式、改善学校内部管理等方面进行综合治理。
文 | 万华 广东省广州市教育研究院副研究员
党的十八大将“依法治国”确立为我国治国理政的基本方式。在教育领域，“依法治教”成为落实依法治国基本方略的重要途径，成为深化教育改革、推动教育发展的重要内容。作为“依法治教”的重要组成部分，“依法治校”正是顺应了国家治理体系和治理能力现代化的现实需要，通过学校章程的制订，推动以依法办学、自主管理、民主监督、社会参与等为核心内容的现代学校制度建立，以实现学校治理的民主化、法治化与现代化。依法治校是学校治理的应有之义，应该成为教育管理者必须持有的理念追求与行动自觉。从理念到行动，依法治校在中小学的贯彻与实施情况怎样？笔者近期在对广州市十几所中小学依法治校状况的调研中发现，近年来依法治校在广州市中小学虽然都有一定程度的推进，也取得了一些好的经验和工作思路，但从总体上看，当前中小学的法治观念还比较薄弱，依法治理的能力还比较欠缺，存在着依法治校的主体错位、内容不清、对学校章程重要性理解不够、片面强调义务忽视权利保护等误区。澄清这些误区、探索消除这些误区的策略，对推进依法治校的贯彻落实和学校民主法治建设的进程，真正实现学校治理民主化、法治化与现代化具有重要意义。
中小学依法治校存在的主要误区
01
将“依法治校”狭隘地理解为“以法治校”
这一错误观点的实质是混淆了学校治理的理念与手段。“依法治校”的“依”，主要是指依照、依据；而“以法治校”的“以”,通常被理解为使用，即使用法律来治理学校。两者虽然只有一字之差，其含义和实质却不同。依法治校要求学校管理者必须严格依据宪法、法律、法规以及规章等规范性法律文件治理学校，其实质是学校治理要以宪法和法律为最高权威，体现法律在学校治理中的权威性和至上性，任何人包括领导干部、教师、学生、家长以及任何社会组织和团体等都要遵守和执行法律，都不能凌驾于法律之上。作为学校治理的基本理念和方略，依法治校强调的是依法办事，法律是学校治理中的一种手段而不是唯一手段，不能将其误解为“以法治校”，从而排斥学校治理的经济手段、行政手段等其他手段。因为“徒法不能以自行”，“法律只是社会规范之一种，它的功能和作用只能局限在自己的范围内。法与规章、道德、纪律并存”。因此，依法治校一方面要强调法律的权威性、至上性，同时还必须重视依法制定的政策措施、校规校纪等制约机制的规范作用。无论是法律手段，还是经济手段、行政手段等其他手段，都必须在依法治校基本理念指导下，体现法治要求对学校具体办学活动、管理行为的系统规范，对学校工作全程的统摄与指导。
“以法治校”的观点，还可能导致中小学在学校治理过程中片面强调法律作用，而忽略道德在学校治理中的重要作用。我们强调依法治校，并不意味着法律的作用是万能的，因为法律调整社会关系是以国家意志的形式、靠国家强制力保证实现的，而在涉及思想、心理、信仰、情感等私人生活领域问题时，靠法律强制实行往往不仅不能起到应有的效果，而且还可能适得其反，而用道德手段来调节往往比法律手段更有效。因为道德在提高人的精神境界、促进人的自我完善、推动人的全面发展方面，在处理个人与他人、个人与社会之间关系的行为规范方面，在调整社会关系、维护社会秩序稳定等方面，都能起到法律无法起到的作用，道德教化的过程其实就是教人求真、劝人向善、促人尚美的过程。因此，依法治校要充分发挥道德的作用，将“法治”与“德治”有机结合，以道德滋养法治精神，让德治成为落实依法治校基本方略的有力助推器。
02
将依法治校错误地理解为依法管治师生
错误地将依法治校理解为依法管治师生，实际上是在传统的人治思维方法指导下的治校之策。通常说起“治校”，往往将其与管治和处罚联系在一起，甚至等同起来，将教师和学生当作学校管理的客体而非主体来对待。这一误区一方面是对“法治”之“治”的理解存在偏差，“法治”之“治”并非单纯地管制、惩治、制约，因为法律除了具有惩罚、警戒、预防违法行为的功能外，同时还具有指引、评价、预测、教育、保护等基本功能，“法治”之“治”是依法治理，是通过对权力的规范和权利的保障，实现学校各种利益主体的权力平衡，实现“善治”。另一方面，则是错误地理解了依法治校的主体、内容与客体。从管理学角度看，依法治校是现代学校治理之理念与基本方式；从法律角度看，依法治校体现的是一种法律关系，法律关系则包含了主体、内容和客体三大要素。依法治校的主体，从广义上讲，包含了所有与教育活动相关联的部门与个人，如立法机关(各级人大及其常委会)、行政机关(各级政府部门尤其是教育行政部门)、企事业单位、社会团体、各级各类学校、其他教育机构以及公民等。从狭义上讲，主要是指学校内部工作所涉及的主体，即学校领导、教师、学生及其监护人等。通常依法治校的主体更多采用狭义的理解。依法治校的客体，也就是各级各类学校，具体是指各级各类学校的管理权力和公共事务，如人事任免权、经费支配权、教学组织权、招生权、违纪惩处权等，依法治校首先就要依法治权，依法规范学校的行政管理权力。依法治校内容体现的是法律主体的权利与义务内容，具体是指当事人(即依法治校的主体)依法应享有的权利和应履行的义务，既包括法律规定的学校的权利义务，也包括教师的权利义务、学生及其监护人的权利义务等。可见，广大师生是依法治校的主体之一，而非依法治校的客体，依法保障广大师生的合法权益是依法治校内容的重要组成部分，不可将三者混淆起来。
03
将“学校章程”视为可有可无的摆设
推进学校依法治校的重要举措是制订和实施学校章程。笔者在对广州地区一些中小学的调研中发现，83.4%的中学教师、92.7%的小学教师不知学校章程是什么，72.8%的中小学没有制订学校章程。即使有一些中小学制订了“学校章程”，但由于对学校章程的地位和作用缺乏充分的认识、理解和指导，不少学校章程的内容空泛笼统，有些内容甚至违法，制订程序不规范。有些学校为了制订章程而制订章程,章程内容高度雷同，将学校章程视为可有可无、应付上级检查和摆设的现象比较常见。这种对章程建设不重视、不科学、不规范的现状直接影响学校依法治校工作的顺利开展，影响现代学校制度的建立。
学校必须具有章程并按照章程自主管理，这在1995年施行的《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)第二十六条、二十八条中有明确规定，在2015年12月27日新修正的《教育法》第二十七条、二十九条中保留了原条款的规定，其中第二十七条规定了设立学校及其他教育机构，必须具备下列基本条件：有组织机构和章程……；第二十九条规定了学校及其他教育机构行使下列权利：按照章程自主管理……。这两条法律规定奠定了学校章程作为学校成立基本要件的法律地位，从法律上要求所有学校都必须有学校章程，同时也确立了学校章程在学校内部结构治理中根本大法的地位，是学校自主办学的基本依据。此后，为推动依法治校工作，《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》《全面推进依法治校实施纲要》(以下简称《纲要》)等文件陆续出台并实施。其中，2012年的《纲要》中更是突出强调“学校要牢固树立依法办事、尊重章程、法律规则面前人人平等的理念”，指出“到2015年，全面形成一校一章程的格局”，使经过核准的章程“成为学校改革发展、实现依法治校的基本依据”。
学校章程作为学校内部治理的“根本大法”，主要对学校性质(如学校名称、地址、办学层次、类型等)，学校定位(如办学宗旨、培养目标、办学规模等)，学校内部管理体制及其运行机制(如学校决策机构、执行机构、监督机构的权利与职责，学校重大事项决策、执行、监督的程序与方式,学校经费的来源、管理和使用,重大会议制度等)，学校及其他教育关系主体权利和义务的规定等基本的重大问题作出全面的自我规范。学校通过章程的制订与落实，一方面推动教育行政管理部门依法依章程管理学校、监督学校，促进政府转变职能，使学校的自主管理权与教育行政部门管理权实现相对分离，从而真正成为相对独立的法人；另一方面,有利于学校依法规范内部治理结构和权力运行规则，实现“按照章程自主管理”的权利，形成学校自主发展、自我约束的运行机制，提升学校办学质量与水平。
一部好的学校章程，首先是一部反映广大师生意愿、凝练共同价值理念、体现学校发展目标和办学特色、具有学校鲜明特质的章程。学校章程制订与实施的过程，同时也是学校实现自主发展、特色发展的过程，是全面提高广大师生章程意识和法律素养、推动学校依法治校工作的过程。针对中小学学校章程内容千篇一律的现状，《纲要》专门要求学校“加强章程建设，健全学校依法办学自主管理的制度体系”以及“依法制订具有自身特色的学校章程”。可见，学校章程建设在推动学校依法治校、实现学校治理法治化过程中，具有举足轻重的作用。
04
片面强调师生义务而忽视师生权益保护
权利和义务是法律科学的核心内容，而权利是民主的逻辑出发点和法治的历史落脚点。教育作为一项促进人的全面发展的事业，要实现“以人为本”“依法治校”，就必须在强调履行义务的同时，关注教育过程中的两大主体即学生和教师的权利实现问题。目前从对广州市部分中小学依法治校状况调研的结果来看，师生权益保护状况不容乐观。
首先，师生的法律意识和维权意识比较淡薄，尤其是教师的法律意识和维权意识淡薄。调研发现，有89.2%的中学教师和92.1%的小学教师不清楚学生享有法律规定的哪些具体的合法权利，但大多数老师对学生应该履行什么义务、遵守哪些规定的内容比较清楚。同时，大多数教师对自己应该履行什么义务比较清楚，但对我国教师法中规定的教师权利的具体内容，85.4%的中学教师、90.6%的小学教师也是不清楚的。对小学五六年级学生和中学生的抽样调查结果显示：15.6%的小学生、50.7%的中学生基本了解自己在学校的权利，95.4%的小学学生、96.9%的中学生知道自己在学校应该遵守的纪律与学校规范，年龄越大的学生法律意识与维权意识越高。
其次，师生在权利受到侵害时缺乏自觉的维权行为。在维权行为方面，教师表现出比学生更多的无奈。调研发现，中小学教师在履行公职过程中权利受到侵害时，82.6%的中学教师、89.7%的小学教师不知如何维权，65.4%的中学教师、78.3%的小学教师选择自认倒霉。而在对学生的调查中发现，在权利受到侵害时,93.8%的小学学生、84.2%的中学生会通过各种途径维权，包括向老师、家长、朋友求助，报警等。学生的维权意识与维权行为明显高于教师。
可见，在学生维权意识觉醒的时代，如果不提升教师的法律意识，只强调义务履行而忽略权利保护，不仅容易引发教师与学生在教育管理中的冲突乃至纠纷，导致教师或学生权利受到侵害；也可能因部分教育行政管理人员依法行政的意识和能力欠缺，学生和教师的合法权利得不到维护，从而在一定程度上影响国家教育方针的贯彻落实。试想，如果教育工作者本身缺乏民主法治的现代教育理念，连自身所享有的合法权利都不知道是什么、怎么维护，又怎能在其教育生活中身体力行、言传身教，培养具有民主、自由、平等、公正、法治意识的现代公民呢？
造成中小学依法治校误区的主要原因
上述误区集中反映了当前我国中小学依法治校的理念与能力比较薄弱，其原因是多方面的，既有教育法制不完善的原因，也有教育行政执法与教育管理不到位以及相关主体法律素养不高等方面的原因。
01
依法治校所依之法不够科学与完善
“科学”与“完善”是良法的必备条件，依法治校所依之法不够科学与完善，会导致依法治校过程中可能出现法律空白、无法可依。造成“重视强调师生义务而忽视师生权益保护”这一误区的重要原因之一，就是涉及师生权益保护的法律法规还不够科学与完善。
就师生权益保护的法律法规来看，从国家立法层面上我国制定了一系列相关法律法规，从《中华人民共和国宪法》到《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国义务教育法》《预防未成年人犯罪法》《中华人民共和国教师法》等等，形成了一套看似比较完善的师生权益保护法律体系，这在一定程度上为依法治校提供了法律依据。但从真正落实到学校层面来看，国家法律对师生权益的保护现状并不乐观。因为尽管国家对师生权益保护的法律实体内容进行了原则规定，但缺乏如何落实实体内容的细则和程序，从而使实体内容得不到很好的贯彻落实，甚至在贯彻实施中偏离了法治轨道。例如，为了保护学生的身心健康权，我国法律禁止对学生进行体罚或变相体罚，但具体什么行为才构成体罚或变相体罚，法律却没有具体细致的规定，导致教师在具体教育情境中可能因教育方法和手段失当而侵害学生的生命健康和人格尊严，也可能使教师为了避免教育失当而放弃履行对犯错学生的教育与适当惩罚的义务。再如，我国法律规定学生和教师对学校或者其他教育机构给予的处分不服时，具有向有关部门提出申诉的权利，但申诉机关、申诉程序、申诉相应期限、申诉的结果告知以及执行等一系列内容缺乏具体明确的规定，使学校在具体操作时，或者不知所措，干脆置之不理，从而导致师生的申诉权落空，最终影响了教育法律在人们心中的权威，使法律成为一纸空文；或者学校根据自己的理解与需要制定了申诉制度，但申诉制度的有些具体内容不具有合法性，反而侵犯了师生的合法权益。
可见，提高国家层面的教育立法能力与水平，重视细则和程序法的制订与完善，是学校在贯彻落实依法治校过程中真正做到有法可依的必备条件之一。
02
管理者依法治理学校的理念与能力比较薄弱
无论是将“依法治校”狭隘地理解为“以法治校”，将依法治校错误地理解为依法管治师生，还是将学校章程视为可有可无的摆设，与管理者依法治理学校的理念与能力比较薄弱不无关系。
造成管理者依法治校理念与能力薄弱的原因，首先在于一个崇尚法律权威、法律至上的良好的法治社会环境尚未形成，“权力至上”所带来的思想阻碍和惯性思维依然影响着管理者的治校理念。从学校的上级主管部门来看，教育行政管理部门自身的法律观念还比较淡薄，在传统人治观念下形成的单纯以行政手段管理教育的惯性依然存在，自觉运用法律手段调处纠纷、维护权益、治理教育的法律思维和习惯还没有形成；教育行政执法与监督不力，行政权力大于法、有法不依的现象还比较普遍；整个社会崇尚法律权威的氛围仍在营造中，学校管理者实施依法治校的外部环境条件不够理想。
学校管理者的个人经历和学习经历，也直接影响其依法治校的理念与行动。对广州市部分中小学校级领导的调研结果发现，96.8%的公办学校的校级领导是从教学第一线逐步提拔上任的，在受访的42位中小学校长、书记、副校长中，只有1位副校长受过系统的法律教育，其他校级领导都是其他学科专业出身，其法律知识主要来源于干部培训、媒体、生活见闻等，所参加的干部培训法律讲座也主要是针对校园安全管理的内容。另外，大多数受访者表示，当地教育行政部门推进的依法治校评估，虽然也在一定程度上使他们了解了依法治校的指标和要求，但真正落实到学校依法治理实践中，简单的评估可能更多的是应付和走过场，远不能帮助学校管理者形成依法治校理念，依法治校还没有完全成为学校一致认可并践行的办学方略，依法治校从理念到行动，还有一段漫长的路要走。
03
师生的法律素养与主体参与意识不高
师生的法律素养与主体参与意识不高，也是造成当前中小学依法治校误区的一个重要原因。作为依法治校的主体，广大师生是推动依法治校前进的力量，其法律素养与主体参与意识状况直接影响依法治校进程。科学而完善的教育立法仅仅是教育法治建设迈出的第一步，从立法到学法、知法、执法、守法、护法，则是一个从法律制订到全面贯彻落实、从国家意志到公民自觉意识、从权利赋予到权利实现的漫长过程，学校教育在这个漫长过程中承担了法律素养教化的重要责任，而作为教育者的教师其法律素养、权利与主体意识如何，直接影响学生的法律素养与主体意识，是实现教化的关键所在。
当前，广大师生的法律意识与主体参与意识缺失，暴露出民主意识和法治精神在我国民众中的普遍缺失，即使是在肩负文化传承之责的学校中也不例外。民主意识的觉醒有赖于主体意识的培养，公平正义、自由平等、尊重与保障人权、权利义务意识、法律至尊至上等法治精神的培植，需要培养法律关系主体独立的人格和法治理性，使法律关系主体具备应有的行为操守、法律信仰和对法律精神的崇尚之情。因此，贯彻落实依法治校的一个重要前提，就是要培养依法治校法律关系主体的主体意识和法治精神，学校的每一个成员都是作为一个具有独立人格、独立意识的权利主体参与学校事务和学校生活的，对学校事务和学校生活的参与既是自己的权利，也是自己作为学校主人的义务，依法治校要靠主体依法行使权利和履行义务来实现。也正因为此，2012年教育部在颁发的《纲要》中，特别将“全面提高校长、教职工和学生的法律素质，加强公民意识教育，培养社会主义合格公民”“坚持以人为本，依法办学，积极落实教师、学生的主体地位，依法保障师生的合法权利”“切实转变管理理念与方式”等内容写进全面推进依法治校的指导思想中。可见，师生的法律素养与主体参与在依法治校过程中贯彻实施民主意识与法治精神具有重要作用。
消除中小学依法治校误区的策略
01
提升学校管理理念，坚持依法治校和治教
依法治校作为现代学校管理的基本理念，是依法治国基本方略在教育治理上的具体体现，是现代法治思想和法治原则在学校治理上的具体运用。走出依法治校过程中出现的种种误区，最根本的是树立依法治理学校的理念，树立法律至上、以人为本、依法办学、依法执教等思想观念。
法律至上是法治社会的首要原则，是维护社会公平正义的必要条件，它强调法律在整个社会规范体系中具有至高无上的地位，强调所有社会成员都必须遵循法律，任何组织或个人都不能享有超越法律的特权，任何权力的拥有和行使都必须具有法律上的依据并服从法律的规则。反映到学校治理上，就要求学校首先必须按照国家法律法规和规章制订各项规章制度的内容和程序，在此基础上，学校的一切教育教学行为要依章而治，依规办事，任何人包括领导都不能任意违反学校和部门的规章制度，反对架空甚至践踏学校的各项规章制度、唯领导意志是瞻的弊病，切实维护学校规章制度的权威性，做到学校治理的规范化。
主权在民、公平正义、自由平等、权力制约、尊重和保障人权等法治理念均蕴含着丰富的“以人为本”的思想。长期以来，我国学校管理“一直缺乏对教师成长和学生个体发展的人文关怀，现代学校治理的目标终究是要实现教师和学生的发展”。因此，在观念层面，要以人为本，为师生个体发展给予真正的关注。“以人为本”体现在学校治理上，要求学校管理者始终秉持“以人为本”的思想，以广大师生的利益为本，从学校决策、学校制度的制订与执行，到学校教育教学管理过程的设置与运行、各项具体教学管理要求与措施的提出等，都要坚持把师生员工作为利益关系主体，在学校治理中充分发挥师生员工的积极性和创造性，摒弃人治思维模式下“权力至上”“管理者高高在上”的心态，切实维护好师生的合法权益,实现学校治理的人性化。
依法办学是现代学校办学的基本原则，它意味着要以法律的要求作为学校办学行为取舍的评判标准，于政府而言要依法行政，学校要依法管理，社会要依法参与、依法监督，从而将学校的一切办学行为都纳入法治轨道上来。当前，实现依法办学的关键是教育行政部门要依法行政，履行现有法律法规对教育行政部门的职责规定，依法保障学校办学条件，主动为学校发展提供服务，对学校办学行为实施有效监督等，为学校依法办学创造良好的外部环境。
教师要树立依法执教的理念，这是法律规定的教师基本义务。它要求教师要依据法律法规履行教书育人的职责，一方面要使自己的教育教学行为在法律法规所允许的范围内进行；另一方面，要善于利用法律手段来维护自身的合法权益。依法执教将教师的教育教学行为纳入法治轨道，不仅有利于保护学生合法权益不受侵害，也有利于维护教师自身合法权益，是依法治校的重要组成部分。
提高学校管理者的法治意识，转变学校管理理念是依法治校的基础。要实现学校管理理念的提升，将法治精神和法治思维贯穿于学校治理过程中，法治教育是重要途径。首先，学校管理者自身要树立法律的“人本精神”，自觉加强法治学习，不断增强法治意识和法治思维，逐步养成依法治理学校的习惯，从而提高运用法治解决问题的能力。其次，学校要深入地系统地开展多层次、多形式的法制宣传教育活动，加强有关法治教育的各种教师培训，法治教育内容应该贯穿于教师入职、岗位培训和履行职责的全过程，以提高教师依法执教的意识和能力。最后，通过课堂教学、课外活动、社团活动、校园法治文化建设等多种形式加强和改善学生法治教育，全面落实《教育部 司法部 中央综治办 共青团中央 全国普法办关于进一步加强青少年学生法制教育的若干意见》(教政法［2013］12号)。依法治校不仅仅是一种治理模式，更是一种理性精神和文化意识，要通过校园法治文化建设促进学校师生对法治理念的认同与自觉维护，为依法治校提供理念支撑、制度保障和文化培养，使法律法规制度内化为师生“心中的法”。
02
转变学校管理方式，强化民主与法治
当前，随着社会转型和民主化进程的加快，我国基础教育学校正面临着从传统的科层制管理、依附管理向现代的民主管理、自主管理转变，学校管理正向着更加开放、民主、公开和透明的方向发展，“民主管理已成为政府、教育行政部门以及学校内部管理部门管理学校具体事务的准则，成为学校管理的基本形式”。民主管理，既是现代学校制度建设的基本内容，也是贯彻落实依法治校方针的根本要求，其本质内容包含了“民主参与”“民主决策”和“民主监督”三方面内容。要顺利推进学校民主管理工作，必须建立全面、完备的民主管理制度，将民主管理纳入法治轨道，实现依法民主管理。
首先，建立健全民主决策机制，通过完善学校民主决策机构，即完善校长负责制、校务委员会、校长办公会等各自职责、权限、规则和程序，实现决策民主化、科学化。校长负责制是在学校党委领导下的、校长统一领导和全面负责、教代会民主参与管理的学校内部民主管理与决策制度。该制度通过民主决策、民主管理、民主监督等程序运行。校务委员会作为学校的最高决策机构，是学校民主决策的基本形式，其组成人员包括校级领导、中层领导代表、教师代表、家长代表、社区代表和学生代表等，其群众基础使学校所作出的重大事项决策具有广泛的民主性。校长办公会是学校的日常决策机构，主要对学校日常重要事项进行决策，通常由校长或副校长召集，由有关的校级领导和中层管理人员参加，采用民主集中制原则，从而进一步确保决策的民主化。
其次，通过建立健全工会、教职工代表大会、学生代表大会和家长委员会等制度，完善学校民主管理和监督机制。学校利益主体的民主参与权不仅体现在民主决策中，还需要体现在民主管理与监督中。教职工代表大会、学生代表大会、家长委员会等分别是学校教师、学生以及家长等主体行使学校民主管理的基本形式和权力机构，工会、教职工代表大会、学生代表大会、家长委员会等制度的健全与完善，能有效保障广大教师、学生、家长的实际参与，确保其知情权、参与权、建议权、评价权、选举权与被选举权等民主权利落到实处。
最后，进一步完善校务公开制度。实行校务公开是学校民主管理的需要，“校务公开的关键是真实，核心是公开，实质是监督”。由于校务公开的内容主要是社会普遍关注的问题，特别是涉及学校和师生切身利益的问题，如经费使用、干部选拔任用、培养目标与课程设置、教育教学质量、招生就业、基本建设招投标、收费等，因此需要发挥工会、教代会、学代会、家委会等组织的作用。通过健全校务公开的机构与制度，明确公开的内容、程序、形式，健全监督机制，确保公开的效果，保证广大师生员工及社会公众对学校重大事项、重要制度的知情权，防止形式主义和主观片面性，让每一项工作均在师生监督下公开实施，发挥校务公开在依法治校中的作用。
03
改善学校内部管理，推行学校章程自主管理
解决当前我国学校依法治校过程中出现的政府宏观管理能力不足、学校办学自主权不够、民主参与不够、学校内部治理结构不完善等突出问题，要在依法理顺政府与学校的关系、落实学校办学自主权、提高政府宏观管理能力的基础上，通过推动学校章程的制订与实施，完善学校内部治理结构，实现学校管理与运行的制度化、规范化、程序化，从而实现学校依法办学、自主管理，师生合法权益得到有效保障。
学校章程是学校自主管理、依法治校的法律基础，是完善学校内部治理结构的基本依据。在理顺政府与学校的关系、学校办学自主权得到落实的情况下，学校进行自主管理的直接依据是章程，通过章程界定各相关主体的权限。学校章程一旦通过教育行政部门的核准，就具有了法律效力，对学校的办学行为和教育行政部门的管理行为就有了约束力。行政部门不得随意干预章程中规定的属于学校自主管理权限的事务，学校自主管理的权力也必须以法律和章程为依据，依法接受各方监督，防止权力被滥用，使管理权力在规范、制约和监督中运行。
作为学校内部治理的根本大法，学校章程是针对学校重大原则性问题而作出全面规范的自律性文件，必须对学校性质、学校的权利和义务、学校的组织机构、教师及其他职工的权利和义务、学生的权利和义务、学校的课程与教学、人事管理、后勤管理、民主管理与监督、学校与家庭、学校与社区等基本问题予以规定。通过依法建立健全章程，对学校的重大组织原则和治理结构进行规范，增强各相关主体的权利义务意识，做到依法按照章程自主管理，保证学校稳定可持续发展。
学校章程是学校治理的纲领性文件，需要以章程为核心，通过建立和完善一系列配套制度，从而形成一个完整的学校依法自主管理的体系。这些配套制度主要包括以下方面。一是民主管理制度，包括校务委员会制度、教职工代表大会制度、学生代表大会制度、家长委员会制度、民主生活制度、教职工评议制度、公示制度等。二是常规管理制度，包括行政管理制度、教育教学管理制度、学生管理制度、学校物资管理制度、学校安全管理制度、对外合作与交流制度等。三是岗位责任制度，包括决策责任制度、教师责任制度、工作质量考核制度等，全面规范学校内部各个岗位的工作范围、职责与权利。四是校内法律救济制度，包括教师校内申诉制度、学生校内申诉制度等。这些制度构成了协调配套的学校内部管理体系，为依法治校提供了制度保证。
良好的、依法制定的学校章程及其配套制度的贯彻落实，还需要加大宣传力度。学校应该将其加以汇编并公布，通过学校网站、教师手册和学生手册等载体加以宣传和学习，提高公开度和透明度，使学校相关主体了解并熟识学校章程和制度,在依法享受权利的同时，自觉履行相应义务，做自觉守法、护法的学校主人。
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本文来源于《中国教育学刊》2016年第八期。著作权归原作者所有；图片来源于网络。若转载请注明出处。
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