专题 | 政府购买基础教育服务的实践困境与推进对策
政府购买教育服务，是摆在我们面前一个重要的现实课题。西安外事学院七方教育研究所课题组受有关方面的委托，先后赴上海、浙江、重庆、陕西等地，对有关试点学校及其机构进行了实地调研和考察。同时，还对国内外政府购买教育服务的历史背景、法律政策依据、理论基础、社会思潮和实践经验等进行了相应的研究。本期发表该课题组的两篇研究成果文章，以引起大家的关注和进一步探讨。
文 | 张燕 西安外事学院七方教育研究所讲师
作为一种新事物，政府购买基础教育服务在推进过程中，一些地方已经着手进行试点，取得了有益的经验，但也有很多困惑。这些困惑亟待进一步认真地思考与研究，加以厘清。
政府购买服务是撬动政府改革的一个新支点，同时又是吹向公共服务和管理领域的清新之风。在国家的力推之下，政府购买服务正从当前雨后春笋般的地方探索，转变为全国性的公共政策、公共服务的重要支柱。国家已经陆续出台相关的法律法规和政策，对实施购买公共服务提出越来越明确和具体的要求。在教育领域如何落实这些国家法律法规和政策，如何实施和推进政府购买教育服务显得日趋紧迫。本研究实地调研了上海、浙江、重庆、陕西等地关于政府购买教育服务的工作情况，对政府购买教育服务的体制机制、推进策略与途径等问题进行了实证调查。通过调查发现，在推进政府购买基础教育服务的实践中，一些地方已经着手进行试点，取得了有益的经验，但也有很多困惑。例如，哪些基础教育公共服务的提供属于政府职责范围，哪些又属于社会或市场职能范畴；如何选择和培育政府购买教育服务的承接主体；政府购买基础教育服务如何兼顾公平与效率；如何对政府购买教育服务进行绩效评估等等。这些实践中的困惑亟待进一步认真地思考与研究，加以厘清。
政府购买基础教育服务的内涵及意义
政府购买教育服务是指通过发挥市场机制作用，把政府向公众直接提供的一部分教育服务事项以及行政部门履职所需教育服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会组织和经济组织承担，并由政府根据合同约定向其支付费用的行为。教育服务同其他公共服务相比，除了一些共性之外，还有其特殊性，教育服务的对象是人，其特殊性更多地体现在对人的素质培养上。因此，政府购买教育服务不仅要遵循一定的市场法则，更要遵循教育的基本规律，其出发点应该体现解决教育中关乎学生根本利益的实际问题，提高教育质量与效率。我国在基础教育领域推进政府购买教育服务，具有重要的现实意义。
第一，实施政府购买基础教育服务是提升教育质量、促进教育均衡发展和实现教育公平的需要。平等接受基础教育，是每个公民的基本权利。提高教育质量，促进教育均衡发展，是政府的职责所在。我国基础教育在区域间、学校间和不同群体之间的不均衡发展，已成为制约我国教育发展的突出问题。这种不均衡发展不仅体现在硬件上，更体现在内涵的发展上。而政府购买教育服务的方式，可以突破教育管理中的条块分割，将区域外的优质教育资源引入本区域，促进本区域基础教育质量的整体提高。
第二，推进政府购买基础教育服务是盘活教育资源、提高教育服务供给效率的新途径。目前，我国基础教育服务供给存在质量和效率不高、可选择性不强等突出问题，迫切需要创新教育服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方位的教育服务供给体系，为社会公众提供更加优质、高效的教育服务。政府通过一定的方式和程序向社会力量购买基础教育服务，将有助于扩大教育服务的有效供给，优化资源整合，提高服务供给效率，满足社会公众不同层次对多样化、个性化教育的需求。
第三，建立和完善政府购买基础教育服务是转变政府教育管理职能、深化办学体制和管理体制改革的重要抓手。深化人才培养体制、办学体制和管理体制改革的关键在于政府进一步转变职能，持续推进简政放权，培育社会、市场力量，逐步形成以政府为主体，社会、市场等多方治理主体参与的国家治理体系。政府购买基础教育服务正是推进政府教育管理职能转变、优化教育治理结构、激发教育发展动力、转变教育发展方式的牛鼻子和重要抓手。
政府购买基础教育服务面临的体制机制障碍
政府购买教育服务作为一种新型的教育供给模式，已经成为许多国家基础教育改革与发展的重要政策工具之一。我国之前只有少数地区进行了一些试点。2013年以后，党中央、国务院以及有关部委发布了政府购买公共服务的文件，各省市区积极响应，陆续出台相关的实施意见和指导目录，对推进政府购买教育服务的工作进行了探索和实践，取得了有益的经验和成效。然而，如同任何新事物在成长、成熟、实践中都要经历痛苦的变革一样，政府购买教育服务也遭遇着来自旧体制、旧机制的阻力。
购买教育服务的政策力度还不足
尽管国家日益重视政府购买服务，在顶层设计上对实施购买公共服务提出了越来越明确和具体的要求，但在教育领域明显缺少推进政府购买服务的顶层设计。目前，我国还没有全局性、专业性和制度性的措施出台，特别是对教育部门应该在哪些领域、以什么方式向社会力量购买服务，如何对社会力量的服务进行监管和评估等，都还没有形成制度设计和政策保证。这导致各地在实施购买教育服务的时候各自为政，存在一定的风险，未能达到转变政府职能、提高教育服务供给的质量与效益的政策目标。
政府对购买教育服务的职能定位不清
受政府直接向公众提供服务的惯性思维影响，一些部门对社会力量的作用存在疑虑，对政府、学校、社会力量三者关系和职能定位的界定还缺乏深刻认识，普遍担心此举会削弱政府权威和资源，求稳怕变，固守怕乱，导致推进政府购买教育服务的步子不大、办法不多、积极性不高、动力不足。
没有形成完善的教育市场
一个完善的教育市场，首先要有提供教育服务的生产者；其次，生产者之间存在竞争关系；最后，存在市场主体性，包括生产者、消费者和市场本身所具有的主体性。从这个意义而言，各地的教育市场还有待完善。总体而言，我国教育中介组织的数量较少，规模较小，发育程度较低，还没有形成专业的教育服务的“生产者市场”，缺乏足够的谈判能力和服务产品的提供水平。一些教育中介组织的发展过于依赖政府的扶持，离不开公立学校的“母体”，其自身发展缺乏来自内在和外在的发展动力。在调研中发现，尽管许多购买服务项目已经做到了在门户网站公开发布招投标信息，但由于目前教育专业组织数量较少，有的项目会出现只有一家机构参与竞标，或者项目直接采用邀标方式进行，致使大多数的购买教育服务都属于非竞争性的购买模式，只有少数项目实施了竞争性购买模式。
供给滞后于需求，购买内容亟待明确
根据四省市的调研以及文献查阅发现，目前政府购买基础教育服务已涉及的范围包括教育基本公共服务、教育管理性服务、教育评估性服务、教学辅助性服务、教育培训服务、教育技术性服务等等(见表1)。
各地政府尽管都在积极拓宽购买基础教育服务的范围和内容，但仅仅限于一些常规性、事务性、辅助性、临时性的工作，主要是帮助政府部门处理一些咨询参谋、评审评估、检查调研等工作，只是对政府日常管理力量不足的一个补充，仍然是教育行政管理工作的延伸。政府购买教育公共服务产品的种类和数量落后于教育发展水平，政府向社会力量购买教育公共服务的规模小、覆盖面不够不广，教育公共服务产品供给数量和质量离人民群众对教育优质化、多样性的要求还有很大差距。
购买教育服务的财政资金管理模式有待完善
财政资金管理和使用政策的固有缺陷，大大影响承接主体承接政府项目的积极性，主要表现在如下几个方面。第一，短期项目资金与长期的服务需求之间存在矛盾。目前各地政府购买教育服务多以项目方式进行运作，未能形成一个长效机制。教育的育人功能决定大多数项目的运转是一个长周期的过程，而政府下拨的项目资金可用的时间较短，缺乏资金保障。第二，资金的使用和监管存在问题。目前，我国政府购买服务的资金来源主要由三部分构成：财政预算资金；预算外资金，主要是福彩公益金；设立专项资金，其中既有财政资金，也有社会捐赠资金。资金来源形式的多样化，不仅会造成财务管理上的混乱，无法进行统一规范化管理，而且大大增加资金使用和监管难度。第三，尚未形成与之配套的拨款机制，财政拨款渠道不通畅影响了购买教育服务的积极性。第四，民办学校缺少财政经费支持。公共财政不是公办财政，它涉及整个教育领域，不能只拨款给公办机构，民办机构同样需得到公共财政的扶持。
政府购买教育服务的监督和评估机制亟待健全
各地在开展购买服务中十分注重项目绩效评估，普遍开展了专项评估，初步探索建立起多方参与的项目监管模式。但是，目前从总体情况看，服务过程的监督和事后的评估机制还很不完善，政府购买教育服务的监督主体权职不清，监督不力，缺乏专门机构对其服务质量和服务效果进行有效监管，没有形成独立的第三方评估机制，过程监督和绩效评估比较薄弱。
政府购买基础教育服务的推进策略
厘清政府职能，扶持社会组织发展
对上海、浙江、重庆、陕西等省市的调研表明，政府部门在委托管理、购买评估、购买培训、学位购买等方面引入购买教育服务的机制，不仅没有削弱政府的权威，而且在节约政府财政，提升公共教育服务供给质量方面卓有成效。因此，推进政府购买基础教育服务，务必厘清政府职能，转变观念，实现政府“以管理为中心”向“以服务为中心”转变；实现操作规模“由单一的行政主导”向“教育公共事务参与主体的多样化”转变；实现教育服务供给机构从“零散小规模”向“系统化、多维度、复合型”转变。当前，一是要结合事业单位分类改革，推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。二是加大政府扶持力度，充分发挥高校、事业单位和社会组织在社会服务中的特长和优势，增强它们服务社会、服务教育的能力，形成政府购买社会服务的平台，构建起多种组织类型并存、满足社会多元化需求的社会服务组织体系。
坚持政府购买基础教育服务的实施原则
基础教育服务的特殊性，决定政府购买不能完全按照经济领域基本规律来运营，也不能简单地照搬其他服务领域的购买模式，而必须遵循购买教育服务的一些基本原则。第一，强化政府对教育的责任。推行政府购买教育服务有助于转变政府职能，但要防止一些政府部门因过度购买而推卸责任，致使“行政不作为”。尤其是基础教育的公益性本质和政府的公共性本质，决定了政府仍是教育服务的主要提供者。因此，我们要厘清政府在教育服务供给中的边界、职责、定位，避免政府在提供公共服务职能上的角色弱化。第二，尊重教育的基本规律。科学、有效地实施政府购买教育服务，更好地保障教育服务产品质量，均有赖于尊重教育的基本规律。政府在选择教育服务承接主体时，必须严格把控承接主体的专业资质和任教资格，把提供教育服务的过程和结果是否符合教育的基本规律作为评判指标的首要标准。第三，坚持公平、效率原则。在教育服务领域，公平和效率二者不可偏废。传统的公共服务政府垄断教育供给的模式尽管体现了社会公平，却以牺牲效率为代价，缺乏可持续性；市场垄断供给的模式，过分强调效率，又会引发严重的社会不公。因此，政府购买教育服务必须在处理好公平与效率的关系上进行不断探索，既要利用市场机制提升效率，又要运用政府的力量保障基本的公共教育服务，促进公平与效率的统一。
明确购买范围，出台指导性目录
对于政府提供的教育服务事项以及政府履职所需服务事项，都要明确划分必须购买、可以购买和绝不能购买的范围。从国内外政府购买服务的实践来看，政府向社会力量购买服务的动因大体为解决政府公共产品供给不足或产品提供的高成本、低效率问题，选择向社会力量购买服务欲达目的在于公平和效率。因此，在确定购买教育服务内容时，首先要考虑服务项目的公共性和公益性。其次，政府提供效益不好的教育服务，或其受财力、物力、精力等限制而无力解决或顾及的，适合采取市场化方式提供和社会力量承担等形式购买的服务。最后，还要考虑到基础教育的特殊性，对不适宜社会力量承担的教育服务列出负面清单。基础教育是所有教育服务产品中公共属性最强的部分，因此，对于基础教育而言，政府生产并提供基础教育阶段的教育服务是政府主要教育职能之一，而政府购买教育服务只是政府提供教育服务的方式手段之一，是政府提供教育服务的有益补充。现阶段，由于还没有形成较为完善的教育市场，对于一些基本的、核心的教育服务，如制订基础教育方针、法规、政策，制订教育规划，统筹、管理、监测教育经费，审核学校设置、更名、撤销与调整，学籍、学位的管理，学校思想政治教育工作等要由政府直接提供，而不能交由公民社会和市场领域提供。对于非核心教育服务则完全可以交由社会组织来承担。需要指出的是，政府购买教育服务的具体内容与范围不是一成不变的，而是随着政策制度的完善和政府提供能力、承接主体专业能力等因素的变化而不断动态调整的。
建立政府购买教育服务的预算与财务管理制度
政府购买教育服务是通过政府财政支付全部或部分费用的契约化购买行为，必须得到财政保障才能顺利实现。政府购买教育服务依赖于政府不断增加公共服务财政投入，提高公共财政的投入效率，以期产生最好的效益。为了保证政府购买教育服务的资金，应当建立严格的财政预算和财务管理制度。一是健全财政预算和支出管理制度。设立政府购买教育服务专项资金账户，统一将所需经费纳入年度财政预算中，保证购买经费来源。结合项目特点和相关经费预算，综合物价、工资、税费等因素，科学测算安排政府购买教育服务所需支出。二是确立教育成本核算与价格估价机制。教育服务与其他服务相比，是一种“软服务”，具有非量化的特征，这就使教育服务比其他服务和产品难以进行准确的价格估算与定价。估算教育服务价格要有一个基本原则，既要符合市场的运作规律，又要符合教育发展的规律。在确定教育服务价格时，既要考虑到成本，又要考虑到市场的供求关系。在市场经济条件下，商品和服务的价格是由市场中的供求双方共同确定的，政府购买教育服务的价格也是由教育服务供给价格和教育服务需求价格共同组成的。教育服务的供给价格是由教育服务的提供者计算包括教育生产者的报酬、购买教育生产资料的成本、教育机会成本和适当的利润构成的；教育服务中的需求价格估算要考虑教育事业本身的发展规律，教育的连续性和持久性，也就是要考虑教育服务的“转换成本”。三是完善财务监管审计制度。为了建立有效的财政监管体系，财政、审计等有关部门应当加强对政府购买服务资金的监督、审计，确保政府购买服务资金规范管理和合理使用。承接主体应当建立健全财务制度，严格遵守相关财政财务规定，对购买服务的项目资金进行规范的财务管理和会计核算，加强自身监督。对于承接主体违反资金管理规定，不能保证资金有效使用的，追究法律责任；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。
完善政府购买教育服务的风险防范与监管制度
由于购买主体与承接主体之间的信息不对称，教育服务产品的特殊性，相关体制机制不健全等，政府购买教育服务中可能出现以下风险：发生直接成本降低而间接成本增大的情况；导致政府出现推卸责任的倾向；购买过程违背教育的基本规律；易滋生公共权力与私人利益之间的“寻租”交换；教育服务产品的质量达不到预定标准等。风险防范与控制关键在于不断完善政府购买教育服务的政策制度,以制度规约政府购买服务的全过程。
第一，制订行业准入标准，建立严格的审查制度。明确购买不同类型教育服务承接主体的准入标准与专业资质，建立该类型教育服务领域的网上平台与数据库，每年定期发布承接主体的资质资料、诚信记录与服务质量等，接受社会大众的监督。
第二，形成全方位的监管体系，建立协同、动态的监管机制。建立由购买主体、服务对象和第三方共同组成的协同监督组织，对购买教育服务过程实施前评估、中评估与后评估，实行购买教育服务经费与评估相挂钩、评估后分期付费、事后终身追责等原则。
第三，合理设计购买流程，构建公开公平公正的招投标制度。设计购买程序要体现公平、公正，但在制订具体的操作程序时要考虑教育的特殊性，宽严适度、繁简相宜，过度地、完全机械地强调程序性，容易导致工作效率低下，难以达到教育服务效果。为了节约政府财政投入，提高购买教育服务的质量和效益，防止政府在购买中的行贿受贿和不正当竞争行为，创造公平竞争的市场环境，招投标应作为购买教育服务的主要方式。教育服务的购买应根据具体项目类别，选择合适的购买方式确定承接主体；竞标时应根据购买项目类别、资金、效率，竞标方数量、资质、资格等多方面因素选择中标方；政府购买教育服务在招标方式的选择上，可以自行招标也可以委托招标代理机构；招标必须坚持信息公开的原则，对参与投标的各类机构进行资格审查和专业审查。
第四，制订科学合理的评价标准，构建多层次绩效评价机制。对政府购买教育服务项目，可以从成本、效率、社会公正度、公众满意度这四大维度进行分析评估，制订科学、合理和可操作的评价指标，进行科学的评价。政府购买服务效率分为可量化和不可量化两种：可量化的政府购买服务效率由服务效率指标测量，如服务的数量、质量、覆盖范围、政府购买服务受众的满意度等；不可量化的政府购买服务效率则可以通过一些主观判断或认知来测量，如政府购买服务活动中各方面的合作状况与管理水平等。政府购买服务效率评估是政府购买服务的多元主体之间的一项管理沟通活动，应建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，推进第三方评价；按照过程评价与结果评价、短期效果评价与长远效果评价、社会效益评价与经济效益评价、定性评价与定量评价相结合的原则评价；同时把评价结果作为验收承接主体任务完成情况的重要依据。
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本文来源于《中国教育学刊》2016年第九期。著作权归原作者所有；图片来源于网络。若转载请注明出处。
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