民间第三方教育评估机构公信力的构建
作者王晶晶系宁波教育学院副教授，宁波教育评估院院长
“管办评分离”是当前我国教育领域综合改革的一项重要内容。通过政府购买服务,委托社会组织对学校开展第三方评估，是落实“管办评分离”的重要途径。教育部《关于推进管办评分离提高教育治理水平的若干意见》明确提出,“支持专业机构和社会组织规范开展教育评价”。民间第三方教育评估机构作为一支独立的社会评估力量,其重要性毋庸置疑。
但由于我国整个第三方评估行业刚刚起步,加之以往的评估主要以官方评估为主,成功运作的评估机构也多有官方背景,民间第三方教育评估机构无论在数量还是质量上都“相形见绌”,社会影响力也极其微弱。正如教育部副部长刘利民所指出的,“社会组织在数量和专业服务能力方面没得到充分培育”,“使教育行政部门职能转化、分权下放的目标还不能马上实现”。社会公众对作为新生事物的民间第三方教育评估机构也持观望与存疑的态度。民间第三方教育评估机构能否成为推进“管办评分离”的有力支撑,一方面要靠政府的大力培育,另一方面要靠自身的不懈努力,其中构建公信力尤为重要。
一、构建民间第三方教育评估机构公信力的特殊性
公信力是一种社会系统信任,其核心是社会普遍的认可与信任。政府、司法、传媒和社会组织的公信力是社会各界关注的重点。社会组织公信力是社会组织获得社会认可和信任的程度。社会组织因其源自民间,缺乏公权权威的支撑,公信力构建任务更为艰巨,既需从头起步,更需持之以恒。公信力是社会组织存在和发展的前提与基础,构建公信力是组织能力建设的核心和关键要素。只有获得认可和信任,社会组织才能在市场上获得发展空间。
社会组织公信力的形成主要依仗四个方面:一是“资源”,即拥有社会信任的资源;二是“能力”,即具有获得社会信任的能力;三是“信用”,即具有长期履行承诺的良好记录;四是“信任”,即具有被社会确认“值得托付”的良好品质而获得的回应。
社会组织公信力的确立既是一个静态、短期的过程,也是一个动态、长期的过程。一方面,社会组织可以凭借过硬的基础条件获得社会的认可与信任;另一方面,组织需要通过坚持不懈的努力来巩固社会的认可与信任。因为认可与信任表明认知层面的不断推进,即只有在认可的基础上才能产生信任,认可是信任的基础,信任是多次认可叠加之后的结果,即所谓“日久见人心”。公信力一旦形成,就具有类似品牌效应的稳定性与延伸性。但公信力又极为脆弱,需要良好行为的持续产生与维持。组织的任何不良行为一旦为公众所知,其公信力就会大打折扣,乃至前功尽弃。社会组织只有不断累积认可与信任,才能逐步具备公信力,而重塑公信力,组织将付出比以往更多的努力。
由此出发,社会组织公信力的构建要从以下三方面去努力:一是构建令公众信服的基础条件,包括组织的物质条件、组织架构和规章制度等;二是构建科学严谨、高度自律的评估运行机制,确保工作的每个环节都经得起社会各界的推敲;三是构建具有高度社会责任感的公众形象,确保组织拥有社会所推崇的良好品质。
民间第三方教育评估机构作为专业从事第三方教育评估的社会组织,其公信力的构建既有作为社会组织的共性要求,也有作为专业评估机构的特殊要求。在教育管办评分离的背景下,民间第三方教育评估机构的工作任务以接受委托或通过招投标,承接地方教育行政部门及学校的评估项目为主。所以,民间第三方教育评估机构的公信力就是来自政府、学校和社会对评估结果的广泛认同和对评估质量的系统信任。具体而言,就是教育行政部门能得到科学明确的结论与决策建议,学校能得到公正客观的评估及建设性意见,社会能获得全面准确的信息与参考。所以民间第三方教育评估机构构建公信力要做好以下三点:一是专业性要求,凸显评估的专业性特质;二是公正性要求,凸显第三方的独立地位;三是公益性要求,凸显教育的非营利性准则。
二、构建民间第三方教育评估机构面临的挑战与瓶颈
专业性、公正性和公益性是民间第三方教育评估机构公信力构建的关键因素,而这三点也恰恰是其所面临的最大挑战与瓶颈。
第一,专业性不足。民间第三方教育评估机构的专业性是指机构拥有使公众认可和信任的专业力量和专业水准。专业力量的主要体现是评估专家队伍,专业水准主要表现在评估过程和评估结果之中。专业力量是保证专业水准的关键因素,但并不是唯一因素,专业力量能否被激发和凝聚同样非常重要,这取决于机制是否科学。
教育评估是一门科学,也是一项专业性很强的工作。国际经验充分表明,教育评估组织应具有鲜明的知识性和很强的专业性,它需要依赖庞大的专家智力支持系统。教育评估既需要量化的指标,更需要质性的研判;既要看到当前的情况,又要预估未来的走向,这就对评估专家提出了很高的要求。指标研制专家不仅要善于分析文献,还要有较强的沟通协调能力,充分吸纳多方意见;现场评估专家不仅要熟谙先进的教育理念,深刻洞悉教育规律,熟练掌握评估技术与方法,并具有较强的综合分析、逻辑推理及快速反应能力,还应有良好的道德水准。
从现状看,专家智力支持系统非常薄弱。首先,社会缺乏具有教育评估专业背景的专业人员;其次,评估机构的吸引力弱,机构正处于起步阶段,缺乏编制及薪酬等专门保障,难以吸引年富力强、经验丰富的专业人员。在多方权衡之下,目前评估专家以兼职为主,人选主要来自退居二线或退休的教育行政人员、名优校长和教师。但问题同样存在,这些专家随着年龄的增大,精力与专业视野逐渐萎缩。今后还可能出现的问题是,由于市场上有资质的专家在数量上并不会有太多变化,随着第三方教育评估需求的增大,这批人员还将成为机构竞相聘请的对象,潜存哄抬专家“出场费”的可能。
第二,公正性难度大。民间第三方教育评估机构的公正性是指机构以公平、客观、中立的原则贯彻评估始终。落实公正性的基础在于机构具有“自律”和“自治”的能力,能自我约束、自我修正,保证评估不偏离方向。
目前民间第三方教育评估机构的理论研究与实践探索都比较薄弱,如何确保机制与制度的公正性尚处于摸索阶段,公正性的落实难度较大。一是竞争性对公正性的影响。市场经济具有竞争的特点,政府、学校是出资购买的一方,机构是提供服务的一方,机构需要考量靠什么在同行竞争中中标胜出,利益关系很可能影响公正性,如评估结果可能因迎合委托方的“政绩需要”而出现走样。二是管理环节对公正性的影响。由于评估环节众多,任何一个环节的不公正都会使评估结果偏离公正。譬如制订指标体系时可能出现的问题是:专家的个性特点及不同的教育观会对指标体系的分类、数值、比例等产生影响,日益侧重学校内涵评估的项目中难以量化的评估因素进一步增加。专家评估可能出现的问题是:面对定量与定性兼具的评估项目,专家有很大的自由裁量空间,人的个体差异、偏好及视野的局限性会影响评估的公正性。处在人情社会和人身依附的社会,专家亦不可避免地受到影响,专家心理上的首因效应、晕轮效应、近因效应会影响专家的整体判断。另外,评估对象趋利避害的心理特点也容易使评估信息带有粉饰性,评与被评的微妙关系也会影响评估结果。
第三,公益性的难度。公益即“社会公共利益”。有学者认为,教育的公益性是指教育能为受教育者(及其直系亲属)之外的其他社会成员带来的经济的和非经济的收益。从这个意义上说,民间第三方教育评估机构的公益性可以理解为:机构不以营利为目的,具有积极服务社会的奉献精神,为项目委托方以外的社会公众带来收益。
社会公众通过民间第三方教育评估机构所获得的收益主要有:机构通过评估推动教育往更好的方向发展,使学生享受到更好的教育服务;机构的中介属性使社会公众增加“发声”渠道,通过机构对政府和学校表达心声;机构的评估结果为社会公众提供不同于政府和学校的第三方信息,增进公众对教育的了解,为他们的教育选择提供参考。
民间第三方教育评估机构要确保公益性,面临的挑战主要包括以下三方面。第一,机构尚处于起步发展阶段,资金保障并不充分,如何做到不受任何一方的利益控制,不依附于政府或者学校,不与之产生利益关联并确保独立、客观、公正地开展第三方评估。第二,作为民间机构,如何获得行政部门、学校的支持,进入对方相关系统采集数据并进入现场评估,将真实信息传递给政府和学校并避免对方的反感。第三,机构如何保持高度的社会敏感性,能针对社会所关注的教育热点与难点问题开展针对性评估。显然,公益性要求机构与教育行政部门和学校要有良好的关系,不仅要深谙教育规律,而且要懂得经济规律,擅长市场化操作,减少机构成立和运行成本过高的问题。在不营利的前提下保证一定盈利或争取社会捐助,使之有更大可能服务于社会,对于刚刚起步的民间第三方教育评估机构而言,确实难度很大。
三、构建民间第三方教育评估机构公信力的主要路径
“教育评估公信力的建构是一项关乎宏远的基础工程。”公信力作为民间第三方教育评估机构的立身之本,其构建虽面临诸多挑战,但也存在很多有利条件,需要充分挖掘与利用。
(一)充分挖掘公信力构建的有利资源
首先,充分把握第三方评估的大趋势。教育部在《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》中提出:“到2020年,基本形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局,为基本实现教育现代化提供重要制度保障。”随着我国教育管办评分离进程的不断推进,对独立第三方评估的需求也会越来越大。目前,中央到地方支持社会组织的力度不断增强,对第三方评估表现出更多的开放姿态与欢迎态度,并对共同维护评估公信力的重要性逐步达成共识。民间第三方教育评估机构由于比体制内的评估机构更具独立性,因此，日益受到教育行政部门、学校和社会的青睐。可以说,今后民间第三方教育评估机构会有更大的发展空间。因此,民间第三方教育评估机构应珍惜这一良好的发展氛围,一方面加快自身建设并努力提升实力,另一方面以工作业绩争取更大发展空间,如争取政府的政策支持,包括减免税收、鼓励引导名优专家承担评估工作等。
其次,学习借鉴相关研究成果。在理论研究方面,20世纪80年代末,美国著名评估专家埃贡·G.古贝、伊冯娜·S.林肯提出了“响应式建构主义评估”,强调评估的促进发展功能,关注各类评估利益相关者的多元价值观,通过沟通协商形成共同的“心理建构”,使评估得到各方认同。在这种理念引领下,评估价值观的多元化、评估主体的全面参与、评估的发展或增值等逐渐成为当代西方教育评估的主流。在实践探索方面,西方发达国家普遍重视发挥社会中介的力量,支持成立专业评估机构以强化教育质量保障体系,民间第三方教育评估机构发展比较完善。国内外虽然在政治、经济、文化传统等方面存在国情差异,不能全盘照抄,但还是有许多值得借鉴的内容,如机构的组织架构、运行机制等。另外，国内一些社会组织的探索已取得相当进展,并极具参考价值,如政府绩效第三方评估、慈善机构建设、上市公司的信息披露机制、注册会计师的制度设计等等。这些成果对民间第三方教育评估机构公信力的构建,弥补其专业性、公正性和公益性的不足,具有很大的参考价值。
(二)系统完成公信力构建的框架设计
构建基于公信力的组织架构与运行体制，需要民间第三方教育评估机构按照社会组织的基本要求,建立由教育行政部门、学校、评估机构与社会公众代表共同参与组成的评估委员会(见图1)。该委员会下设常务理事会和监督委员会,民间第三方教育评估机构被定位为常务理事会下面的常设单位。常务理事会作为评估委员会的执行机构,在闭会期间负责规划机构发展并指导机构开展日常工作。第三方教育评估机构主要负责项目评估相关工作和专家库建设工作。监督委员会主要负责对评估工作实施监督,通过设立专职监督员进行项目质量监控,受理委托方和评估对象的投诉,采集社会需求和意见等。在此基础上形成的决策、执行和监督等系统运行机制,能够确保机构专业性、公正性和公益性特征的凸显。
制度层面公信力的建设主要包含三个方面的内容(见图2)。一是专业性的制度建设。建立专家队伍制度,挖掘多层面的专家来源,培育相对稳定的专家队伍。建立评估实施制度,完善评估流程,强化每个环节的专业性。建立评估研究制度,加强与国内外相关机构、高校、教育学会及协会的合作,共同开展科研攻关,强化评估指标体系的专业性与可操作性,以科研引领发展。二是公正性的制度建设。建立评估公开制度,所有评估资料均应在网上公示。建立评估监控制度,设置与评估团队相对应的监控小组,确保评估的专业性、公正性和公益性的实现。建立评估投诉制度,设置投诉热线、网上点评等以让多方有充分表达意见的机会与平台,主动接受媒体和社会的监督。三是公益性的制度建设。建立公众参与制度,吸纳社会各层面代表担任评估专家，参与各种形式的调查等。建立信息披露制度,评估报告应全面呈现评估主题、工具、过程、结论与建议等内容,通过机构网站方式定时定向发布。建立公益项目制度。根据对社会热点的关注与信息收集,选择相关切入口,独立开展评估工作,为社会提供信息参照与专项服务。
(三)围绕公信力遭遇的挑战与瓶颈重点突破
第一,促进机构的多方合作以增强公信力。机构要充分吸纳社会各方的智慧,提升评估的专业性。一是通过多方合作加强评估专家队伍建设。针对评估专家缺乏的现状,机构应加强自我“造血”功能,通过让年轻人承担评估组助理或秘书角色的工作,带动年轻人尽快成长起来;通过与高校合作开展专题培训、学术沙龙、评估模拟等活动提升评估专家的专业水准;通过学习、取经先进经验拓展工作视野。二是通过挖掘社会力量充实评估专家队伍。社会是民间第三方教育评估机构公信力产生的土壤,作为评估利益的相关者,教育行政部门人员、学校师生、家长及相关社会人士是教育的直接感知者和实践者,他们对教育最有发言权,他们的参与能使评估获得更多视角和信息,进而提升评估结果的专业性。因此，机构要拓展“评估专家”的范畴,把社会视为最大的智库,通过组建“社会力量专家库”,把那些关心并对教育有一定研究的社会各界人士吸纳到评估专家队伍中来。三是通过提升评估各个环节的专业性,来减少对评估专家的依赖性。借助高校专家、学者专业力量建立评估指标研发团队,建立科学合理、易于操作的指标体系和评估流程,减少对评估专家专业性的依赖。采用多种评估形式丰富评估成果,注重基于证据的评估,通过问卷调查、深度访谈、专项测试、作品分析等多种方式采集信息,以简明扼要的文字和直观的图表呈现评估结果。
第二，扩大评估的公开透明度以增强公信力。一是要“敬畏评估”。机构要深刻认识到公正性对于其可持续发展的意义,恪守评估原则,不能因利益问题或迎合委托方而扭曲评估结果。二是要实施“阳光下的评估”。通过多种平台公示评估指南与模板、评估标准和操作程序、评估专家名单与接待标准、投诉与申诉办法、廉洁评估承诺书等内容,以此督促评估机构、评估专家、受评学校等各方提高警觉和自律,自觉减少评估过程中的瑕疵与疏漏、“护短”与“偏心”,确保公正性的落实。三是科学合理组建评估专家组,使组内成员的地域、学科及专业特长凸显多样性和多元性,以弥补评估过程中因心理特点或视野问题而产生的偏差。
第三，强化机构的社会服务精神以增强公信力。机构要强化全力服务学校的理念，不仅要以完成委托的评估任务为指向,更要充分利用自身资源为学校提供“物超所值”的评估服务,构建良好的合作关系,使学校感受到评估的意义与价值,并能以欢迎和开放的姿态迎接评估。机构要强化全力服务社会的理念，要积极关注社会热点与难点,急群众之所急,利用自身资源和专长,选择公众关心的教育问题开展评估,发挥政府与公众之间的第三方桥梁作用,满足公众的参与意识和利益诉求的表达愿望。要加强机构的独立性建设，注重运作绩效,开源节流,立足公益与非营利特点,积极争取政府支持和社会捐助,确保有充足的运作资金，能独立承担为社会开展公益评估的项目。
本文来源于《中国教育学刊》2016年第一期，著作权归原作者所有。