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我国中小学教师招聘政策违法乱象检视

2016-03-28 李崇爱 中国教育学刊

作者李崇爱系邵阳学院政法系副主任,副教授

合法性是政治学、社会学领域的一个概念,是指某统治或主张得到社会公众或各利益相关者的普遍认同或自愿遵从,而非法学意义上的与法律法规相一致的“合法律性”。规范主义合法性理论认为,只有符合如“正义”“善”等人类终极价值的统治才是合法的,反之是不合法的;以马克思·韦伯为代表的经验主义理论则把合法性解释为人们的自愿服从,得到公众支持而确定的统治具有合法性,反之就是不合法的;尤尔根·哈贝马斯则认为合法性不仅应被人们认可,而且应该具有被认可的价值,对某事物的合法性不能采用同一种永恒的终极价值标准而应根据具体的历史条件而定。

政策合法性则指人们在一般意义上对公共政策系统的认可和接受程度。公共政策作为一种政府行为理当以“合法律性”的“合规”获得合法性,同时亦应追求内在合理性消除阻抗以“合理”获得合法性。中小学教师招聘政策同样涉及类似的合法性问题,即既应存在着包括政策主体、内容、程序的合法律性的形式上的合法性,又应包括能反映社会公众利益并得到人们支持与认同,其政策价值取向符合社会终极价值的实质上的合法性。

一、因势而变的应对与探寻:我国中小学教师录用政策之演进

(一)我国中小学教师录用政策的演变与动因

新中国成立后我国建立了一套前苏联模式的教师教育制度,自1953年开始实行“独立设置、定向培养”制度,各级各类师范院校独立设置并专门招收各类师范生进行定向专业培养。这一做法使我国师资不足的现象得以改善,教师的质量也得到了提升。“文革”结束后,我国教育发展的首要任务是恢复中小学正常的教育秩序,而当时的教师队伍无论是数量与质量还是补充与稳定上都甚为堪忧。“从实际出发,讲效率、求实用”是当时教育政策制定的指导思想之一。1985年颁发的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出:“师范院校要坚持为初等和中等教育服务的办学思想,毕业生都要分配到学校任教,其他高等学校也应有一部分分配到学校任教。”“独立设置、定向培养”的教师教育制度在改革开放的阳光雨露和教育恢复发展师资匮乏的现实要求中,逐渐发展并形成了庞大和完善的体系,其中包括了“计划统招统分”这一具有强烈计划色彩和强制性与封闭性特征的中小学教师补员和录用制度。

20世纪90年代后我国原有封闭性的教师教育体系培养目标单一,导致师范生视野狭窄以及对社会变革和新的要求反应迟钝等问题凸显。教师专业化发展以及新世纪之初的基础教育改革要求中小学教师队伍建设重心从量的补充转移到质的提升上来。教师资格认定制度的出台为中小学教师补员录用和开放准入创造了条件。中共中央、国务院1993年印发的《中国教育体制改革与发展纲要》提出:“其他高等院校也要积极承担培养中小学和职业技术学校师资的任务。”1993年颁布的《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)首次以法律的形式对教师资格和教师聘任予以规定,但并未列出具体实施方法。1999年教育部印发的《关于师范院校布局结构调整的几点意见》提出:“我国要坚持独立设置师范院校制度,同时进一步拓宽中小学教师来源渠道,鼓励一批高水平综合性大学参与培养中小学教师。”自此我国单一培养、计划统招统分的教师补员录用政策开始破冰。20世纪90年代后,随着大学生就业制度的改革,中小学教师的补员与录用也由封闭定向走向开放准入,除教育部属院校免费师范生等少数政策规定的毕业生由教育主管部门统一分配外,其他教师缺员由当地教育主管部门、人事部门面向全社会招聘。2002年国务院颁布《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》要求“事业单位凡出现空缺岗位,除单位确需要使用其他方法选拔人员以外,都要试行公开招聘”。2003年《人事部 教育部关于深化中小学人事制度改革的实施意见》提出我国推行中小学教职工聘用制度。2005年人事部公布了《事业单位公开招聘人员暂行规定》,教育部转发了该规定,要求教育单位在招聘人员时遵照执行。2010年中共中央、国务院发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出:“完善并实行严格教师准入制度,严把教师入口关……县级教育行政部门按规定履行中小学教师的招聘录用、职务(职称)评聘、培养培训和考核等管理职能。”自此,中小学教师公开招聘政策逐渐形成。2014年,教育部提出实行义务教育学校教师“县管校聘”的管理体制。2015年,教育部批准成立了义务教育学校教师队伍“县管校聘”管理改革示范区,提出力争2020年在全国落实推广。作为教师人事管理体制的一项重大变革,中小学教师补员录用由“计划统招统分”到公开招聘的变革其意义和价值不言而喻,但各地在教师招聘过程中基本依据的是中央和地方的行政规范性文件,尚没有专门的法律法规,更缺乏操作性与针对性的实施细则,各地教师招聘各行其是,缺乏统一规范甚至出现违规违法之乱象。

(二)我国中小学教师录用由“统分”到“招聘”的合理性

第一,教师公开招聘是中小学教师培养由职业定向到职业发展的必然要求。一段时期由于对教师专业化认识不足,我国教师培养重在对学生进行职业定向而非专业化的培养。学生一进师范院校就被定位为准教师,在教育发展落后和教师待遇偏低、教师队伍稳定还是各级教育主管部门一项日常工作的历史时期,这种“计划统招统分”的教师补员录用政策是最简便和最无奈的选择。20世纪50年代以后,世界各国对教师专业化逐渐形成共识,教师素质要求日渐提高,并建立严格的教师资格标准和教师教育认证标准,这些标准取代了封闭定向的教师教育制度。我国在进入21世纪后,伴随经济的持续高速发展,基础教育快速发展,教师的需求已由量的扩充转变为质的提升。1999年高校扩招和就业方式的转变,使一部分师范院校顺势实现了转型,师范生与非师范生的职业选择有了自我决断的权利,二者的身份不再如过去那么泾渭分明。传统的行政定向而非专业教育的封闭定向教师教育制度显然已不合时宜,根据教师市场的变动来培养教育人才,吸收其他综合性大学参与竞争并培养各种不同类型教育人才的开放准入教育制度应运而生,公开招聘成为教师选拔录用的必然选择。

第二,教师公开招聘也是基于我国基础教育现实的实然选择。我国长期以来的城乡二元化社会结构、以城市为中心的社会发展价值取向、教育分级管理体制、重点学校制度等历史原因使我国基础教育发展严重失衡,出现了巨大的城乡、区域、校际差异。尽管近年来国家不断出台了旨在推进基础教育均衡化发展的政策,但距离目标仍旧任重道远。现实中,农村和边远地区中小学“水平高、留得住”的巨大教师需求与大学生选择城市中小学“生活好、发展快”的心理要求之间的矛盾难以调和。民营学校繁荣发展又使教师教育专业毕业生有了多种选择。显然,传统的“计划统招统分”教师教育制度难以应对如此复杂的教师人才需求市场。何况原有的“计划统招统分”政策暗含的“以户籍为分配去向基本依据”对来自农村地区的毕业生显失公平,分配过程中教育主管部门领导个人自由裁量权过大极易招致人们的质疑与不满,甚至在当下新媒体环境中诱发成不安定因素。依法公开公平招聘可以让广大有志于从事教师职业的考生享受社会的公平和正义,也可以让农村和边远地区学校在招聘时适当设置优惠条件吸引人才。

第三,教师公开招聘是我国依法治教的应然要求。1999年九届人大第一次会议通过了宪法第13条修正案,首次将“依法治国,建设社会主义法治国家”的宪法原则确定下来,十八大提出“全面推进依法治国”,“法治是治国理政的基本方式”。“依法治教”成为教育事业必须遵循的准则和教育改革与发展的目标。依法治教要求所有的教育法律关系主体必须在合法的权限内按照合法的程序作出合法的行为,要求教育管理者必须依法行政,任何权力的行使均不能僭越法律。依法公开公平招聘在把竞争机制引入教师选用而吸引多元化的优秀人才的同时,把权力放到了阳光下运行可以净化教育腐败滋生土壤,提升社会依法治教的意识。

二、因需而生的无序与失范:当前我国中小学教师招聘违法现象丛生

从政策合法性视角考量当下我国各地中小学教师招聘政策,发现其存在着不“合规”的不合法、既不“合规”亦不“合理”的不合法、“合理”而不“合规”的不合法几种情形。

(一)行政主管部门的越位致教师招聘政策决策主体不合法

从“合法律性”的“合规”以获得合法性的视角看,中小学教师招聘政策的决策主体合法性表现在两个方面:一是政策决策主体有相应的法定权限进行教师招聘的决策,称之为“合法权威”;二是政策决策主体有相应的知识和能力进行教师招聘的决策,称之为“合格权威”。《教师法》第十七条规定:“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则,由学校和教师签订聘任合同,明确双方的权利、义务和责任。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》第五十五条指出:“健全教师管理制度。完善并严格实施教师准入制度,严把教师入口关……县级教育行政部门按规定履行中小学教师的招聘录用、职务(职称)评聘、培养培训和考核等管理职能。”据此,教师招聘应当是以招聘学校为政策决策主体,以市场配置为运行机制、以平等自愿为基础、以教育行政部门为监管的学校内部管理事务。当下各地以教育行政部门或人事管理部门出台教师招聘政策的做法剥夺了学校在教师聘任法律事务中的主体地位,违背了《教师法》第十七条有关学校作为教师聘任合同法律关系的主体和双方应当遵循地位平等原则之规定,把应为“学校教师”的民事合同法律关系篡改成事实上“政府教师”的行政合同法律关系。个别地方政府部门招聘录用后安排教师与学校签订聘用合同以规避自身越位行为带来的指责,但行政指定他方签订聘用合同则违背了合同双方平等自愿原则,是权力的张扬和滥用。其次,教师教育活动是一项业已得到社会共识的专业活动,政府行政部门是否清楚掌握了每一所学校的岗位需求?是否有足够的专业知识来考查应聘者的专业素养以及与岗位的匹配情况?当政策决策主体的合法性权威和合格性权威都遭到质疑时,中小学教师招聘政策决策主体的合法性危机也就不可避免了。

(二)相关利益主体的缺位致教师招聘政策制订程序不合法

“正确的政策来自正确的过程。”在政策制订过程中科学合理的程序虽然不足以保证政策实体的合法性,但能最大限度地消除各种不利因素而不断接近实体的合法性。缺乏正确程序的政策决策往往被部分社会精英或利益集团所操控甚至沦为营私舞弊的游戏,政策实体合法性就只能成为难以实现的幻景了。

中小学教师招聘政策属于公共政策范畴,政策制订程序的合法性是其合法的必要条件。教师招聘政策程序合法的最终依据是对教育主管部门、招聘学校校长、考生等直接利益主体和学生、学生家长等间接利益主体的尊重和肯定。换言之,教师招聘政策的制订理应有广大考生、学校校长等相关利益主体的广泛参与,尊重他们的话语权,并发挥他们权利保障中的积极作用。事实上,广大校长、考生虽然对教师招聘政策的制订过程有着强烈的参与愿望和满腔热情,但各地中小学教师招聘政策的制订往往是人事部门和教育主管部门少数领导说了算,学校校长和考生参与的渠道匮乏,更无咨询会、论证会等深度参与的机会。中小学教师招聘政策制订程序不公开,校长、考生等相关利益主体缺位以及社会公众监督的缺失,使一些地方在教师招聘中“量体裁衣”,设置各种限制性招聘条件的“萝卜坑招聘”不断上演。政策制订程序缺失必导致违规违法。从“合理”以求合法的角度看,在学校校长、考生等直接利益主体缺位的情况下制订出来的教师招聘政策足以让人怀疑其合理性,由此导致政策权威的下降。尽管政策权威与政策合法性并非一一对应,但权威不断贬值的政策其合法性必然不断受到质疑。当某教师招聘政策制订程序合法与否仅仅依靠决策者的道德意识和智慧水平时,无论是从“合规”以求合法还是从“合理”以求合法的角度,都已丧失了其合法性,违法在所难免。

(三)对有关教育法律法规的无视致教师招聘政策内容不合法

中小学教师招聘政策内容的合法性是指中小学教师招聘政策的内容不与现有的相关教育法律法规相抵触,要符合法律法规的精神与原则。当前不少中小学教师招聘政策中既有涉嫌违规违法的内容,更有看似合情合理却与现有相关法律法规相违背的内容。以涉及面最广的特岗教师招聘政策为例,2014年吉林、黑龙江、河北、江西、湖北、河南、安徽、山西、四川、贵州、广西、甘肃、青海、陕西、宁夏、内蒙古、新疆等省(自治区)均有普通高校本科学历和师范专业专科及以上学历要求(新疆少数教学点可招中师生),年龄要求为30岁以下(宁夏要求35岁以下)。辽宁、湖南、山东等省均要求为普通高校本科及以上学历。内蒙古、新疆两地要求自治区普通高校及区外高校本区生源,甘肃、宁夏等地要求为本省生源。地方人事部门、教育主管部门的中小学教师招聘中要求本地生源的并不少见,尤以天津、北京、上海、广州市等地为甚。少数地方还要求是“211工程”大学、985大学本科毕业,甚至某岗位要求英语六级(非英语专业)、本地户口、性别限制、在公立学校代课几年、在私立学校或培训机构工作几年等备受“萝卜坑”招聘质疑的非常苛刻的限制性条件。各地在教师招聘中对户籍进行限制的初衷是照顾生源地毕业生就业,而且认为生源地的毕业生对当地教育更为了解,可以更快地适应当地教育教学;对年龄进行限制则往往是因为政策的制订者认为刚毕业考生类似未经打磨的“璞玉”,对其培养更容易,同时应聘者也可以有更长的工作年限,更具经济效益。不可否认的事实是,逐步提高中小学教师学历要求已经成为社会发展特别是教师专业化发展的应然要求,这些合情合理的理由使这些规定被政策决策主体视为实际需要,社会公众视为理所当然并普遍认同,“合理”而合法。

从“合规”而合法的层面考量这些规定却发现其存在明显违法。《教师法》第十条规定:“中国公民凡遵守宪法和法律,热爱教育事业,具有良好的思想品德,具备本法规定的学历或者经国家教师资格考试合格,有教育教学能力,经认定合格的,可以取得教师资格。”第十一条对教师资格学历规定为:幼儿园教师为幼师及其以上学历、小学教师为中师及其以上学历、初中教师为专科及其以上学历、高中教师为本科及其以上学历。《教师资格条例》规定:“取得教师资格的公民,可以在本级及其以下等级的各类学校和其他教育机构担任教师。”各地教师招聘政策中提高学历要求的规定使部分立志从事教育工作且符合《教师法》等现有相关法律法规法定条件的考生却会因此而与教师职业失之交臂。年龄限制规定可以筛选到更多未经打磨历练的准教师考生,但这些新任教师的成长是以学生成长为代价的,“打磨”不成功责任谁负?现有相关教育法律法规没有作出修订以前,中小学教师招聘政策决策部门擅自提高教师招聘学历要求看似“合理”却涉嫌违法。同时,目前尚没有研究证明教师学历高低与教师教育水平存在着直接关联,更没有研究证明在有过一定教师教育经历的前提下,全日制毕业生比非全日制毕业生有更高教育教学能力,倒是过去教师队伍中相当大的一部分教师通过在职培训等途径获得了更高学历,他们的教学效果有目共睹,他们的这种不断进取的精神对中小学生而言还是最真实的榜样。

三、公平与正义的呼唤与回归:我国中小学教师招聘政策合法化路径选择

公共政策的实质是不同社会主体利益博弈的最终表达,合法性是公共政策的基石。教师招聘政策作为一项公共政策只有尊重与整合社会不同主体的不同利益诉求而“合理”并“合规”以确保政策内容正当性,维护完整而闭合的政策程序,追求显著而持久的政策执行效果,该政策才能获取合法性并博得广大社会公众的认同与遵守。

(一)确保招聘政策的内容正当性是谋求合法性的基础

社会公众对教育政策的认同是该教育政策合法的基础,政策内容对相关利益者权利的尊重是政策获得社会公众认同的前提。要想让中小学教师招聘政策的内容获取正当性,其内容就应该取得考生、学校、教育行政管理者的支持和认同。首先,中小学教师招聘政策决策者要树立依法治教和尊重相关利益者权利意识。在我国,代表社会利益的人事部门和教育行政部门等教师招聘政策决策者与考生、学校乃至学生及学生家长等利益相关者的关系和地位并不对等,政策决策者更多地以合理性为标准,关注整体考虑社会利益而忽视考生等利益相关者的权利,这就会导致所制订的教师招聘政策内容即使在理论和现实上完全合理,却未必能得到广大考生等相关利益者的接受与认同,使政策执行效果打折而变得“不合理”,从而消减政策的合法性。其次,中小学教师招聘政策制订过程中要及时公开相关信息,应该通过教师招聘政策制订咨询会、政策研制论证会、政策评估反馈平台搭建等多种途径倾听社会公众尤其是广大考生、学校的诉求,实现教师招聘政策决策者和广大考生、学校乃至学生及学生家长在同一平台上的对话,保证政策内容的正当性。

(二)维护招聘政策程序的合规性是谋求合法性的保障

“一切有权力的人都容易滥用权力。”在经济化社会中,权利主体与其他社会角色一样都难以抵挡权力与利益勾连的诱惑,防止权力与利益勾连的有效途径则是科学合理地进行政策决策与执行程序。尽管科学缜密的程序不足以保证政策内容的合法性,但至少可以尽可能隔离影响政策内容合法性的因素。中小学教师招聘政策程序正当包括中小学教师招聘政策制订的程序正当合法与中小学教师招聘程序的正当合法两个方面。首先,中小学教师招聘政策的制订应当是技术性程序与制度性程序的结合,即要求中小学教师招聘政策的制订应该经过教师招聘政策目标的设定、教师招聘方案的设计、教师招聘方案可行性分析与选择、教师招聘政策公布实施等基本步骤且缺一不可,决不能是长官一拍脑袋的结果。其次,教师招聘是一个包括招募、甄选、人员录用及招聘评价等环节的复杂过程。在我国,中小学教师职业具有一定的公务员性质,在一定程度上属于国家“公职”,应有相应的法定甄选程序。目前,我国中小学教师招聘的法律法规主要是《教师法》和2005年人事部颁发的《事业单位公开招聘人员的暂行规定》,但这些法律法规对人员招聘程序相关规定过于空泛,尤其是对中小学教师招聘程序缺乏细致的规定。例如,对中小学教师招聘中专家的遴选,聘用程序,招聘公告的发布方式、发布范围、发布期限等都未有明确规定。这些程序规定的缺失会影响中小学教师招聘的可操作性,甚至会因程序的瑕疵而导致招聘政策实体的不合法。因此,呼吁国家尽早出台中小学教师招聘的专门办法和实施细则。

(三)追求招聘政策执行结果的有效性是谋取合法性的根基

查尔斯·琼斯认为政策的合法性来源于“共同的守法习惯”并与政策执行结果的有效性息息相关,因为任何社会公众不会对没有执行效果的政策抱有希望。而政策执行结果的有效性则是政府为贯彻该政策所采取的强制性措施的根基。

有效性是指实际的政绩,即某制度在大多数人民及势力集团,如大商业或军队眼中能满足政府基本功能的程度。依此而论,可以满足政府基本功能并在执行后能推动当地经济与社会发展的政策具有合理性,亦具备有效性。尽管某政策执行结果的有效性(合理性)并不必然证明该政策具有合法性,但不可否认,某政策执行结果的有效性(合理性)对该政策的合法性具有一定的辅助作用,因为某项政策如果能在执行结果上取得有效性,不断满足公众需要和诉求而获得公众的认同,便可能在有效性的积累中谋得其合法性。中小学教师招聘政策合法性的累积可以从其执行结果的有效性的发挥开始。例如,当下中小学师资水平分布不均衡,城镇学校师资雄厚又严重超编,农村偏远地区学校师资匮乏且难以留住年轻教师。在当前国家对聘用教师时是否可以设置一定服务年限没有明确规定的情况下,是一个设置一定服务年限可能会招致一定指责但不设置服务年限确实难以保证边远地区学校教师队伍稳定的两难选择。那么在制订教师招聘政策时可以通过相应合法程序,在设置一定服务年限的同时制订保障这些新招教师向上流动的通道以及优惠政策。吸引优秀师范生踊跃报考这些岗位,可以提升农村中小学师资水平推动当地教育发展,同时新招教师在艰苦工作环境中看到向上流动的希望,迸发出极大的工作热情与创造力,也能够提高当地的教育质量。这样的政策执行结果确实满足了社会大众的现实需求,该政策就会得到社会公众的认可而获得合法性。

本文来源于《中国教育学刊》2016年第二期,著作权归原作者所有。

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《中国教育学刊》2016年第一期目录

《中国教育学刊》2016年第二期目录

北京十一学校育人模式创新及学校转型实践(一):选择性课程体系的构建

北京十一学校育人模式创新及学校转型实践(二):走班选课背景下年级管理方式的变革

北京十一学校育人模式创新及学校转型实践(三):构建服务于师生的评价与诊断系统

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