“就近入学”的局限及“大学区制”探索

作者张俊友系山西大学教育科学学院副教授，管理学博士

“就近入学”政策是我国针对择校热而出台的一项义务教育入学、招生政策。它在一定程度上，能够克服“条子”择校所产生的权力腐败、金钱择校所产生的教育市场化的负面效应、分数择校所产生的学生负担过重等问题，从而促进义务教育的机会公平及健康发展。另外，“就近入学”政策的落实，既有利于减少学生就学的交通与时间成本，避免不必要的租房费用，还有利于实现各个学校之间的生源均衡，并倒逼义务教育的均衡化变革。但是，如此“利好”的政策，老百姓却不以为然，甚至一些地方的老百姓还颇有微词。那么，“就近入学”政策的局限有哪些，又该如何破解？文章尝试对此进行回答，并期待引起相关教育政策制订者的关注和思考。

一、“就近入学”政策的固有局限

一个良好的教育政策应当是内涵明确、公正公平、能够实现政策目标且能够满足公民正当的教育偏好的，但“就近入学”政策并不具备这些特征，而是存在着诸多局限。

(一)“就近入学”政策内涵模糊

“就近入学”的“就近”是指相对较近。那么，家门口的学校是否就能够“就近入学”呢？关键是要看当地的学区划片。学区划片需要考虑的因素很多，例如，区域内学校的数量、分布、规模、办学水平，学龄儿童的数量、分布、变化，学校的学区半径、交通状况等，而各地的学区划片方式也存在很大的不同。

一些地方采用“每所学校单独划片”的方式。此类单校划片，由于单独一所学校的学位数量较少，因此，每个学区的划分需要明确到街道、小区，甚至小区的楼宇。于是，就出现了相邻的小区或小区的不同楼宇分别属于不同学区的情况。另外一些地方，由于权力作祟，出现了某些小区、某些小区某幢或某几幢楼专门划归某学区的现象，造成了老百姓的极大不满。又由于每年各个区域的学龄儿童数量在变化而学校的学位基本不变，因此，几乎每年每所学校的学区还要相应进行调整。学区划分经常处于变动之中，致使该地方居民根本无法清楚自己居住的小区到底属于哪个学区。一些开发商也趁机打着学区房的招牌兜售住宅，致使购房者屡屡上当受骗。可以说，学区划分的不稳定导致了“就近入学”到底入哪所学校的不明确。而另外一些地方，则采用“多所学校共划一个学区”的划片方式。此类多校划片，由于学区的学生基数大，学区每年适龄儿童数量的变化对学区学位的影响不大，学区的范围可以长期不变，学区房的确定简单，居民区对应的学区也很明确，但对应哪所学校则存在未知。

总之，“单校划分”学区存在因学区的不确定而不知能上哪所学校的不确定性，而“多校划片”虽然明确了所属的学区，但上学区内哪所学校仍存在着不确定性。两类划片方式，都存在适龄儿童将就近入哪所学校的不确定性。

(二)“就近入学”政策存在着事实上的不公平

“就近入学”政策是凭借户口或居住地入学的政策。在教育资源不均衡的情况下，很难说它比凭考试成绩入学有更多的公平性。

从1986年《中华人民共和国义务教育法》的颁布到2000年基本实现普及九年制义务教育的十多年间，我国实行“人民教育人民办”及“县办高中、乡办初中、村办小学”的“分级办学”体制。由于各个单位(村、厂、矿等)、乡(镇)、区(县)公共财政实力的巨大差异，这种分散型的办学体制必然产生单位、乡(镇)、区(县)之间教育的不均衡。而且，在当时财力有限又急需人才的情势之下，我国又实行了“重点中小学制度”，即为了多出人才、快出人才，把有限的人力、物力、财力集中到区域内个别中小学，进行人才培养的精英教育制度，自然也就形成了等级分明和差异显著的省级重点校、地级重点校、县级重点校，当时实施的“通过考试，择优录取”的办法便有了较大合理性。

随着义务教育的“公共产品”性质的确立，义务教育财政保障体系逐渐建立起来，义务教育管理体制也逐渐上移为“以县为主”“省统筹、县主管”，“重点校制度”的合法性也遭到质疑并最终被废除，教育的县(区、市)域均衡、地(市)域均衡、省(市)域均衡、全国范围的均衡具有了可能性，教育均衡发展也成了义务教育的战略目标。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确指出2020年我国义务教育达到基本均衡。这也表明，我国义务教育目前依然存在着不均衡。这种不均衡主要表现为东西部的差别、城乡的差别以及学校与学校之间的差别。而在区域内，义务教育的不均衡则表现为校际之间的不均衡。

现在，虽然“重点校”制度取消了，隶属于同级教育行政部门管辖的中小学，依照法律法规应当一视同仁，甚至弱势学校能够得到更多的教育投入。但是，不可否认，历史上形成的名校，其业已形成的优良的学校文化会在一定程度上延续，而隶属于不同教育行政部门管辖的省级名校、地(市)级名校、县(区)级名校，则由于投资与管理主体不同，必然在短期内无法完全被同等对待。事实上，在一些区域，优质校与薄弱校是同时存在的。因此，在“就近入学”政策下，一些适龄儿童进入了优质学校，而另一些适龄儿童则进入了一般学校或薄弱学校。进入优质学校就意味着更好地享有了义务教育这个“公共产品”。难怪一些家长抱怨：“就近入学”的公平性，还不如“抓阄入学”。

另外，“就近入学”如果采用“单校划片”的方式，则可能引发教育权力部门的权力寻租。例如，城市里相邻的两个社区紧挨着两个相邻的学校，如果“单校划片”：一个社区属A校学区，另一个社区属B校学区。那么，很难说划分得有道理。因为按照空间距离来说，两个社区与A校、B校距离几乎相同。理论上，也完全可以把这两个学校的学区互换一下。如果A、B两校教学质量悬殊，则这种“单校划片”的“就近入学”更为人们所诟病。

(三)“就近入学”政策并不能全面实现政策目标

“就近入学”是为了消解“择校”而出台的政策，但它有可能演化为另一类择校。择校就是选择区域内的优质学校，择校有利于获取超额的教育收益。只要区域内存在着学校之间的不均衡，只要择校成本小于择校的收益，老百姓就有择校的动力。20世纪末21世纪初，白热化的权钱择校、关系择校、分数择校，加剧了教育的不均衡，也令广大老百姓苦不堪言，迫使国家出台了“就近入学”政策。

“就近入学”政策，消除了权力择校、分数择校、关系择校，一定程度上缓解了传统择校给教育行政部门及老百姓带来的压力，却使“学区房”担当起了分配教育资源的职能，诱发了人们通过“学区房”来择校。自“就近入学”政策实施以来，一些地区的学区房“洛阳纸贵”，一房难求，小面积学区房交易活跃，打着名校学区房名义开展的楼盘宣传甚嚣尘上，有关学区划分的矛盾日益激化。而为了应对“学区房”交易所带来的择校问题，一些大城市，如北京、上海、广州出台了一些限制“学区房”学位的规定，如一套学区房六年内只能提供一个学位，在学区房落户三年才有资格升入本学区学校，三十平方米以下的“学区房”不提供学位，属于多处住宅之一的非常住的“学区房”不提供学位等，可谓五花八门。这些规定增加了学区房交易的复杂性与风险性，也加大了行政机关对合格入学者信息核实的难度。更重要的是，“学区房”的买卖使“就近入学”远离了“零择校”的政策意图。

(四)“就近入学”政策无法满足公民的教育偏好

教育均衡发展应是高水平的均衡发展，但并不是“同质化”的均衡发展。均衡发展应当是各具特色的。每个学校都具有不同的发展历史，积淀了不同的文化底蕴;都具有不同的资源优势，呈现出了不同的学校特色;都具有不同的发展规划，展现出不同的发展蓝图。尤其在我国的义务教育已由数量扩张阶段进入内涵发展阶段的情况下，“特色立校、内涵发展”是各个学校更高层次的追求，即便所有的学校进行的都是“素质教育”，每个学校也应各有千秋：有突出“科技”的，有突出“人文”的，有突出“信息”的，有突出“双语”的，有突出“文艺”的，有突出“体育”的……

“就近入学”政策可能禁止住了“不正当”的择校，但也可能禁止了家长“正当”的选择。教育既有高低优劣之分，也有特点、特色之别。同样优质的教育存在特色方面的差异，同样低劣的教育也并非一模一样。像中国的八大菜系，虽然都是一等一的著名菜系，却是各具特色的菜系，断不敢不问客人的饮食口味与习惯而自作主张。教育亦是如此，以为所有的优质教育都是同样的，只要是优质教育就是不需要选择的，就必须“就近入学”的观点是幼稚的，也是不讲道理的。国家有提供均衡的义务教育的义务，但国家不能剥夺公民受教育的选择权利。学校是各具特色的，而个体也是千差万别的。何为最好的教育？适合的教育才是最好的教育。

“昔孟母择邻处”是我国历史上的择校典故，备受推崇，而现代西方国家，教育也“要在消费者权利与公民权利之间寻求更好的平衡”。教育劵的推行，就是改变过去政府把财政性教育经费直接划拨给学校的做法，而是以“教育劵”的形式分发给各个学生家长，家长通过“教育劵”来选择学校，学校通过提供令家长(消费者)更满意的教育来获取能够从政府处兑现为教育经费的“教育劵”。

“办人民满意的教育”是我国教育的根本宗旨。那种随意剥夺公民教育选择权的教育政策不是好的教育政策。在现有的条件下，应当尽可能地给予公民选择学校的权利，因为公民才真正知道哪所学校才能提供真正适合其子女的教育。最大限度地给学生(家长)择校权，有利于教育行政部门对学校布局的调整并及时发现学校办学中的一些问题，也有利于学生利益的最大化。

二、“大学区制”对“就近入学”的改革与突破

基于以上分析可以发现，尽管当前强力推行的“就近入学”政策初衷是好的，政策实施过程中政府所表现出的决心也是比较大的，但政策本身固有的局限及政策实施过程中新问题的出现，都督促我们对之进行审视和思索，在力求教育公平的前提下，让“就近入学”政策更为合理。

(一)“大学区制”：“就近入学”改革举措

纵观我国各地实施义务教育“就近入学”政策的具体办法与成效，能够发现我国部分地区所探索的“大学区制”，即“大学区划片及志愿优先与电脑派位相结合”的“就近入学”方式，取得了很好的政策效果，其优势和合理性如下。

第一，若干所“好坏不一”的地理位置相近的中小学搭配为一个大学区。这若干所中小学，既有老百姓认为的名优校，也有相对差一些的学校。这样，自然减轻了学区房的吸引力，因为每个学区都有所谓的“好”学校与“差”学校，再没有优质学校学区房的概念。

第二，学区以自然村、街道为界，学区边界清晰稳定。由于学区以自然村、街道为界，老百姓对照地图，就能明白自己隶属于哪个学区、哪些学校属于自己学区。由于学区划分范围广，学区内学生基数大，每年学龄儿童、少年增减数量与基数相比微乎其微，学区边界可以长期不变。

第三，学生优先进入学区内志愿选择的学校就读。学区内学校多，给予了学生选择的可能性。现代交通的便利化，也扩大了学生选择的地理半径。每个人都是理性的人，具备作出理性选择的能力，能够为自己选出最适合的学校。教育行政部门应当尽力满足每个学生的志愿要求，使他们能够进入学区内心仪的学校就读。

第四，教育行政部门通过电脑派位分配学区稀缺学位。如果大家都欲进入学区内某所学校，则给每个学生公平的机会，通过电脑随机分派该校学位。教育的均衡需要一个过程，各个学校的优质均衡更需要一个长久的过程。对于历史上形成的名校，教育行政部门不应当简单粗暴地“削峰填谷”，使其平庸化，而是要充分发挥其引领作用，促使平庸的学校优质化。那么，对于现实中稀缺的名校，让学区内的每个人都有公平进入的机会则不失为一种明智的选择。它要比通过权、钱、关系、分数择校更公平，更有利于消除不同家庭背景学生之间的“隔离”。

该“大学区制”中，大学区的划分，顾及了区域内学校不均衡的现状，使各个大学区均有若干相对“好”的学校与相对“差”的学校，不再存在少数的优质学校学区房。这样，就化解了老百姓“以房择校”的冲动。这样的制度设计在理论上能解决“以房择校”的难题。“志愿优先与电脑派位相结合”的录取方式，既最大限度地满足了老百姓学校选择上的个人偏好，又遵循了公共产品分配中的“机会均等”原则，使“就近入学”完善成一个“良好”的政策。

(二)校际均衡:教育公平深化前提

只有区域内各个学校是均衡发展的，“大学区制”才是真正公平且可持续的。截至2014年底，通过“县域义务教育发展基本均衡县”国家级评估验收的县(区、市)虽然已达到757个，义务教育的均衡工作取得较大发展。但此种均衡离人们心目中的均衡还有相当大的距离，要实现大学区内真正的校际均衡甚至大学区间的均衡还有很长的路要走，还需要在如下方面下大功夫。

第一，通过标准化学校建设促进区域学校均衡发展。标准化学校建设，不是低水平的学校建设，而是在省级或国家级办学底线标准的基础上，进行的符合本区域学校发展标准的学校建设。办学标准的确立是标准化学校建设的前提。办学标准是指与学校开展教育教学活动相关的各种教育设施、教学条件的配置基准，至少包含如下三个方面的内容：一是学校的基本设置标准，包括学校的规模、班额、学校占地面积、校舍建筑及附属设施的建设标准;二是教学、办公及生活设施的配置标准，包括常规通用教学设备配置标准、分科学习领域专用教学设备的配备标准、现代教育技术及图书馆的设备标准、办公及生活设备的配备标准等;三是教师和工作人员的配备标准，包括师生比、工作人员的配备标准、教职员工的素质等。应当按照办学标准建设好每一所学校，实现各个学校的教育条件均衡。

第二，通过诱致性的措施促进校际师资均衡。常言道：择校就是择师。教师是教育的核心要素，师资均衡是学校均衡的主要指标之一。师资均衡可以采取诱致性的措施，例如，提高薄弱学校的师资待遇，高级职位向弱势学校倾斜，鼓励支教，设立特岗等，促使优秀师资向薄弱学校流动。师资均衡也可以采取强制性的措施，例如，校长定期轮换、教师定期轮换等。两类教师均衡的举措，都能起到均衡学校师资的作用，但笔者认为第一类更可取，第二类则见效更快、更被行政部门所青睐。教师轮岗就是首先把教师管理权收归区(县)，再通过区(县)聘校用，把教师由单位人变为系统人，从而实现师资区(县)共享，并定期(一般为六年)把教师轮换到各个学校。这样的轮岗确实均衡了区域内每个学校的师资，甚至也使学生无法通过择师来择校，但它有可能导致低端的均衡，就像三瓶等次有别的酒，先把它们混合，然后再分别倒在三个瓶子里，可以说每个瓶子里的酒都是均衡的，也不需要再挑选了，但它们都还是好酒吗？各个学校的师资也是同样的道理，要素相同、数量相同，结构不一样，功能也就不一样。简单混合，容易破坏掉各个学校长久以来形成的教师文化、学校文化。而且，教师作为人力资源，主动权终究为他们自己所掌握。另外，简单的轮换所增加的生活、工作成本有可能降低他们的工作积极性。

第三，通过教育信息化建设促进优质资源共享。通过网络与多媒体设施，优质的教育资源可以共享。21世纪以来，通过国家“农远工程”及各省的多类“远程教育工程”“信息化建设工程”等教育专项工程，我国已基本实现或正在实现“多媒体设备”的“班班有”、网络工程的“校校通”，多媒体教学已成为了许多学校的教学常态。但是，各个学校对网络资源的开发及利用方面，仍有很大的空间。各级政府可以通过开发优质教育信息资源与信息化应用平台，实现区域内优质教育资源的共享，达到校际教育信息资源均衡。

第四，通过薄弱学校改造提高均衡发展水平。“办好每一所学校，让蓝天下的每一个儿童享受高水平的义务教育”是教育均衡发展的理想。可以采取针对性的措施，对不同类型的薄弱学校进行改造。对于办学条件差的薄弱学校，一般通过向其倾斜新增教育资源的方式，即“抬高底部”来提升其办学条件。例如，国家对西部农村学校就采取了“两免一补”“营养餐计划”“校安工程”“农村寄宿制学校建设”等倾斜政策;对于师资力量差的薄弱学校，实施国家、省、市级的“特岗教师”计划，提升薄弱学校的师资水平;对由于生源差所产生的薄弱学校问题，采用“将省级示范性普通高中招生指标分配到初中学校”的招生办法，促使学生向薄弱学校“回流”，实现各个学校的生源均衡;对于办学水平差、教学水平低的学校，则采用(优势学校)集团化办学、(优势学校)一校多区、联盟校(优势学校与薄弱学校联盟)、委托管理(把薄弱学校委托给优势学校管理)等方式，发挥优势学校的引领、辐射作用，改造薄弱学校。

(三)制度规范：改革发展运行保障

教育公平是其他社会公平的基础。“大学区制”事关政府公共教育的均等化，事关公民平等受教育权的实现，因此，各地必须通过建立严格的保障机制，确保“大学区制”的顺利贯彻实施。

第一，大学区划分听证制度。大学区的划分将决定学生在哪个学区接受教育，为了使这项涉及千家万户的工作更规范、更科学，更具有合法性，各地教育行政部门应当建立大学区划分听证制度。大学区的划分需要考虑适龄学生人数、学校分布、学校规模、交通状况、各个学区之间的均衡、学区边界的稳定、学区边界与社区及乡村的行政区划相一致等多种因素，是一项科学性、公平性都要求很高的行政决策。学区划分又涉及众多利益主体，包括家长、学生、学校等，因此，确立严谨的大学区划分听证制度是必要的。大学区划分听证制度就是在公布大学区划分之前，由区(县)教育行政部门告知利益相关人决定学区划分的理由和听证权利，而利益相关人随之向区(县)教育行政部门表达意见、提供证据，以及区(县)教育行政部门听取其意见、接纳其证据的程序所构成的一种行政制度。严格遵守大学区划分听证程序，有利于实现大学区划分的公平、公正。

第二，“大学区制”相关信息公开制度。教育行政部门应制订有关“大学区制”的相关信息公开制度。“大学区制”的相关信息包括学区划片、学校招生计划、学生填报学校志愿情况、电脑学位分派情况、录取结果等，另外，公开制度应当规定向公众公开相关信息的主体、公开的载体、时间、方式，以及公开主体的权利、义务、责任等。只有信息及时公开，才能保障学生的知情权、选择权、监督权、救济权、平等的受教育权，才能维护各方面的利益。

第三，“大学区制”招生录取制度。首先，对所有学生建立电子档案，统一编号，严格实行“一生一籍”制度，防止学生跨区借读。其次，将义务教育学校招生信息全面纳入“全国学籍系统”，防止变相择校，并对学生学籍信息进行动态更新，实现学籍管理的科学化与规范化。再次，要坚决制止“大学区制”外的一切择校现象。制度要一视同仁，没有例外。在一些地方的政策文件中，虽然明确了禁止“权”“钱”“关系”“分数”择校的现象，但依然规定了一些特殊身份的人员，例如，特长生、军烈属子女、教育系统职工子女等，可以择校。这是对《义务教育法》的公然违反，对这类违反上位法的地方性文件有关部门应当及时予以废止。

第四，违反“大学区制”的问责制度。问责制度即责任追究制度。要制订政府和学校的工作人员没有履行“大学区制”义务或违反“大学区制”的乱作为、胡作为、慢作为所应承担的责任，并明确规定追究责任的程序和进行救济的途径。要对一切违反“大学区制”的现象进行查处，对各学校的招生工作，纪检、监察、人大、政协必须全程监督、监控，发现问题及时处理，坚决查处扰乱中小学招生工作秩序的违规违纪行为。对发现的违法行为应及时移交公安、司法机关进行查处，切实维护群众合法利益。

本文来源于《中国教育学刊》2016年第二期，著作权归原作者所有。