【百家争鸣】关于《监察法》草案热点问题汇总
2017年11月7日全国人大正式公布《监察法》草案，向社会公开征询意见。《监察法》立法模式再次体现我国在民主法治建设道路上的民主立法、公开立法的发展趋势。对于该法草案的讨论热度也迟迟未退，越来越多的观点碰撞，对于完善《监察法》起到了重要作用。编者就几位教授共同争论的热点问题进行整理：
观点作者简介（按照排列顺序）：
陈光中：中国政法大学终身教授；
韩大元：中国人民大学法学院教授；
马怀德：中国法学会行政法学研究会会长
中国政法大学副校长；
秦前红：武汉大学法学院教授；
张志铭：中国人民大学法学院教授；
一、制定《监察法》是否需要修改宪法？
陈光中教授：
第一，宪法是国家根本大法，坚持依法治国，首先是坚持依宪治国，任何法律的制定都要根据《宪法》。全国人大通过的基本法律，如民法总则、刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法，都在第一条开宗明义地写明“根据宪法，制定本法”，《监察法》不能例外。
第二，此次监察体制改革涉及国家权力体系的重大变革，我国将形成了人大统摄下的“一府一委两院”的新国家机构体系。如果仅通过《监察法》加以规定，显然与现有《宪法》相抵触，与《宪法》第5条的精神相违背，《监察法》会成为违宪的法律。因此，必须先修改《宪法》，再根据《宪法》制定《监察法》，如此才能根本解决监察委员会的合宪性问题。《宪法》修改可以比照政府、法院、检察院的规定，专节明确规定监察委员会的地位、性质、职权、和与人大的关系、与司法机关的衔接等。
韩大元教授：
监察制度立法是涉及人民代表大会制度这一根本政治制度的重大政治体制改革问题，属于修宪权而非立法权的功能范围，属于宪法保留的事项。相关改革的恰当做法是：通过宪法修改的程序，对国家监察制度完成宪法层面的设计，将“监察委员会”这一新机构明确写入宪法，再由全国人大依据宪法规定制定《监察法》，设立中央和地方各级监察委员会，并对相关制度作出规定。在修改宪法以前，制定《监察法》是缺乏宪法基础的，有关机关应回到宪法轨道，体现“依宪治国”、“依宪执政”的理念。
马怀德教授：
“我从来没有在任何场合说，不修改宪法就可以制定监察法。我也在相关座谈会上提出，希望制定国家监察法时先修改宪法，修改完宪法之后再通过监察法，然后成立国家监察委员会。”马怀德认为，先修改宪法，后制定监察法，这样才符合立法逻辑，修宪在理论和操作层面不存在困难，但需要研究如何修改宪法的问题。
张志铭教授：
宪法是根本大法，修改宪法只能因为宪法自身的原因，不能将修改宪法的要求表达为是为了制定通过某个下位法的需要。
二、留置期间是否允许律师介入？
陈光中教授：
首先，按照草案，当涉及职务犯罪的调查时，监察机关享有讯问、查询、冻结、搜查、技术调查等多种措施，措施是相当严厉的，这种情况下应重视程序法治，允许律师介入，这是确保程序正义和人权保障的基本要求。”根据《刑事诉讼法》规定，即使涉嫌国家安全犯罪、恐怖活动犯罪与特别重大的贿赂犯罪案件，犯罪嫌疑人仍有权聘请律师，只是经过侦查机关批准律师才能会见犯罪嫌疑人。而改为监察调查以后，律师不能介入职务犯罪，这与《刑事诉讼法》的规定不相符合，在程序人权保障方面是一种倒退。
其次，律师介入对提高办案质量和防止冤案错案有重要意义，从过去的双规看，冤案错案是确实存在的。办案很难确保百分之百准确，在追究犯罪的同时，应加强律师帮助，以最大限度地避免冤案错案。
再有，从国际视野和域外经验看，凡是被剥夺人身自由或者是财产上被搜查，一般都允许律师介入，这也是国际通例。参考香港地区的廉政公署，被调查人在被扣留后有权聘请律师。
韩大元教授：
草案排除监察机关调查中的律师介入，损害了公民获得辩护的宪法基本权利。
马怀德教授：
这不是我们主张律师不介入，而是留置不是刑事诉讼中的侦查措施，律师没有办法依照刑事诉讼法规定介入到留置期间的调查。草案没有把调查定性为侦查措施，调查是依照监察法进行，而不是依照刑事诉讼法。不是说只有刑事诉讼程序才能保障被调查人权利，程序完备的监察程序同样可以起到这一作用。因为通过监察法的各种程序设置，如合理询问时间、时长，全程录音录像，保障就医饮食条件等规定已经尽可能地规范和控制了监察权力，目的就是保护被留置人员的合法权益。当然，这些条款还可以进一步细化，防止任何可能的权力滥用。
秦前红教授：
律师不介入监察调查、处置行为，既违背法律面前人人平等的宪法原则，也会给人权保障带来巨大隐忧。
三、限制人身自由的留置措施是否应当遵循《刑事诉讼法》？
陈光中教授：
草案仅规定了留置这一项限制人身自由的监察措施，过于单一。这样势必造成留置适用范围扩大至“被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪”，范围失之过宽易导致留置的过度使用。因此，我认为应当在留置之外，参照《刑事诉讼法》关于取保候审的规定，增设取保措施，期限可达6个月。不能由于取保措施来源于《刑事诉讼法》而回避适用，实际上绝大多数的监察调查措施都来源于《刑事诉讼法》。这样能够适应职务违法调查和职务犯罪调查的不同需要，而且能够从严控制留置的适用范围，减少留置适用。
韩大元教授：
《草案》第24条所创设的“留置”措施，虽然在“两规”的法治化上有所进步，但仍有违反宪法基本权利规范的嫌疑。无论如何解释，留置的性质与功能均与刑事强制措施相同，客观上造成对公民人身自由的限制，与宪法第37条第2款规定存在冲突。中华人民共和国所有公民的人身自由都受宪法保护，受监察的对象也不应例外。党员干部以及其他公职人员也是公民，对他们涉嫌犯罪时的人身自由的严重限制，也应遵循宪法第37条“经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行”的规定，并严格受《刑事诉讼法》的约束。如果允许在“逮捕”之外增加强度相当的限制人身自由的强制措施，则必然将与宪法第37条第2款相抵触，使其严格保护公民人身自由的意义大打折扣。
张志铭教授：
留置调查具有明显的刑事追诉性质，应该遵循刑事法治的基本要求，进行制度设计。
四、监察委员会与检察机关的权利界限应如何规定？
陈光中教授：
根据草案第45条规定，检察院作出不起诉决定，应当征求监察机关意见，如此规定存在两个问题。第一，这样会使得检察院丧失了完整、独立的起诉权，实际上削弱了检察院在刑事诉讼中的制衡功能，与《宪法》和《刑事诉讼法》相抵触。第二，从权限来讲，《监察法》无需也不应规定案件移送检察机关后的程序问题。即使需要作出调整，也应由《刑事诉讼法》作出修改。
韩大元教授：
要求检察机关在作出不起诉决定时“征求监察机关意见”，有损检察机关“国家的法律监督机关”的宪法地位，是对宪法第131条赋予人民检察院依照法律规定独立行使检察权的不当干预。
五、对监察委员会的权力监督。
陈光中教授：
我认为应当坚持人大对监察委员会的有力监督，使之成为对监察委员会最大的制约力量。根据《宪法》第92条规定，国务院对全国人大负责并报告工作。两院组织法规定，两院需要向人大报告工作。因此，我主张监察委员会也应当向人大作年度工作报告。
韩大元教授：
首先是监察委员会自我监督，通过监察权行使过程中的实体和程序规范实施监督。比如监察法规定留置时长，要求留置期间全程录音录像，且监察委内部设有监督机构，等等；
其次，监察委员会与检察机关、审判机关之间相互制约和监督，是加强权力监督的最重要方式；
再次是来自人大的监督，《监察法》应规定监察委员会向人大报告年度工作，而不仅是专项报告，人大有权罢免监察委员会主任。
监察委员会不应接受行政诉讼监督，但监察委员会行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，应当承担赔偿责任，国家赔偿的义务主体应该包括监察委员会，可以考虑在修改相关法律时，一并修改国家赔偿法。
此外，在监察委员会内部设立投诉委员会、实现监务公开等监督方式也是行之有效的。
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